27/05/2025
Police: Bases légales
Dans cette rubrique, vous trouverez les bases légales relatives à la police au niveau national et international.
27/05/2025
Dans cette rubrique, vous trouverez les bases légales relatives à la police au niveau national et international.
Au sommet de l'ordre juridique se trouve la Convention européenne des droits de l'homme, laquelle protège, en particulier, le droit à la vie (art. 2 CEDH), l'interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants (art. 3 CEDH), le droit à la liberté et à la sûreté (art. 5 CEDH), les garanties d'un procès équitable (art. 6 CEDH) et les libertés d'expression (art. 10 CEDH) et de réunion (art. 11 CEDH), lesquelles doivent être respectées par toute action policière.
La Constitution fédérale suisse garantit, elle aussi, des droits fondamentaux qui peuvent être atteints par le travail de la police. Sont particulièrement concernés: le droit à la dignité humaine (art. 7 Cst.), le droit à l’égalité (art. 8 Cst.), la protection contre l’arbitraire et le droit d'être traité conformément à la bonne foi (art. 9 Cst.), le droit à la vie et à la liberté personnelle (art. 10 Cst.), la liberté d'expression (art. 16 Cst.), la protection de la sphère privée (art. 13 Cst.), la liberté de réunion et d’association (art. 22 et 23 Cst.), les garanties de procédure pénale telles que le droit à une procédure équitable dans un délai raisonnable, le droit d’être entendu et le droit d’accéder à une autorité judiciaire compétente, indépendante et impartiale, le droit d'être informé dans les meilleurs délais des accusations portées contre sa personne et le droit de porter l’affaire devant une instance de recours (art. 29, 29a, 30 et 32 Cst.) ou encore l’interdiction de la détention arbitraire (art. 31 Cst.).
L'art. 35 Cst rappelle que les droits fondamentaux doivent être réalisés dans l'ensemble de l'ordre juridique et que quiconque assume une tâche de l'État est tenu de contribuer à leur réalisation.
La clause générale de police (art. 36 al. 1 Cst.) permet de parer à l’absence de base légale pour justifier des restrictions aux droits fondamentaux en cas de danger sérieux, direct et imminent à l’ordre public et aux biens juridiques fondamentaux de l’État ou de privés.
Le droit international prime le droit fédéral et cantonal (art. 5 Cst).
Le Code pénal (CP) énumère les infractions qui soumettent les individus au contrôle de l’État, et réprime en particulier l'empêchement d'accomplir d'un acte officiel, et ainsi le fait d’entraver l’action policière (art. 286 CP). En revanche, les garanties prévues par le Code de procédure pénale (CPP) ont pour objectif de protéger les droits fondamentaux des individus entraînés dans la procédure pénale et permettent d’encadrer les actions de la police, ainsi que les mesures de contraintes et les conditions auxquelles celle-ci peut y faire recours. La police n’a par exemple le droit d’identifier une personne pour élucider une infraction que sous réserve de l’existence d’un soupçon concret (art. 215 CPP). La récolte de données signalétiques par la police doit être ordonnée par le Ministère public (art. 260 al. 2 CPP), doit être justifiée par un intérêt public important et être strictement proportionnée.
La Loi fédérale sur l’usage de la contrainte (LUsC) et l'ordonnance correspondante déterminent dans quel cas précis l'usage de différents moyens de contrainte est licite et énumèrent les armes et autres moyens de répression autorisés. Outre les autorités fédérales, ce sont aussi les autorités cantonales (notamment la police) agissant sur mandat de la Confédération qui sont concernées, notamment lors des expulsions de personnes étrangères et des transports de détenu·e·x·s.
La Loi fédérale sur le renseignement (LRens) permet de mettre sous surveillance les communications entre personnes qui résident en Suisse, même s’il n’existe pas de soupçon d’infraction pénale. Elle donne aux services de renseignement un certain nombre d’instruments et de droits qui empiètent de façon disproportionnée sur le droit à la sphère privée, aux libertés d'association, de réunion et d'expression, ainsi qu'aux droits politiques. En raison de la collecte importante et illégale de données personnelles ainsi que de la communication insuffisante de renseignements aux personnes concernées, le Service de renseignement de la Confédération (SRC) suscite encore aujourd'hui de vives critiques. Une nouvelle révision de la LRens est prévue, qui devrait encore élargir de manière décisive le mandat déjà flou et mal contrôlé du SRC et augmenter une nouvelle fois le risque de surveillance d'activités politiques légitimes.
La Loi fédérale sur les mesures policières de lutte contre le terrorisme (LMPT) règle la détection et la poursuite d’infractions commises ainsi que l’aspect préventif de celles-ci. Des présomptions ou spéculations sur les intentions et les actions futures des individus peuvent constituer la base des mesures policières, sans même qu’il n'y ait un soupçon d’infraction. Le caractère préventif des mesures implique un renversement du fardeau de la preuve. Les mesures sont ordonnées par l’Office fédéral de la police, sans contrôle judiciaire préalable, ni respect des garanties de procédure pénale. La loi prévoit notamment l'assignation à résidence pour les personnes dès l'âge de 15 ans, tandis que les autres mesures préventives pourraient être autorisées même pour les enfants à partir de 12 ans. De telles dispositions sont en contradiction avec le droit pénal suisse des mineur·e·x·s et contreviennent aux obligations de la Suisse en matière de droits humains, en particulier en vertu de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant.
L’Ordonnance (OMPT) ajoute des dispositions octroyant à la police davantage de moyens pour contrôler et surveiller les personnes présumées «dangereuses». Elle introduit notamment la possibilité de surveillance en temps réel sans contrôle judiciaire préalable. Le projet d’Ordonnance prévoit également que Fedpol s’auto-surveille dans le traitement des données personnelles, ce qui ne répond pas aux exigences d’un contrôle indépendant.
La loi instituant des mesures visant au maintien de la sécurité intérieure (LMSI) permet à la Confédération de prendre des mesures policières préventives dans le but déclaré d’écarter précocement les menaces pour la sûreté intérieure. Elle a été modifiée par l’adoption de la LMPT et reprend notamment les notions vagues de «terroristes potentiel·le·x·s» et d’ «activité terroriste», qui mettent en péril les droits humains et fondamentaux des personnes visées par les mesures. Le caractère punitif de certaines de ces mesures administratives, en particulier lorsqu’elles sont cumulées, peut avoir un effet équivalent à celui de sanctions pénales. A l’exception de l’assignation à la propriété, les mesures peuvent être ordonnées par Fedpol sans autorisation judiciaire préalable. Les pouvoirs étendus conférés à Fedpol vont à l’encontre des obligations internationales de la Suisse, notamment le devoir de prendre les mesures nécessaires pour prévenir les violations des droits humains par les autorités publiques.
Les législations cantonales en matière de police, et selon les cantons, les règlements communaux de police, sont définis par les cantons, respectivement les communes, les cantons étant compétents dans le domaine de sécurité (art. 3 et 57 Cst.) et régissent l'activité des polices cantonales et communales.
L’Office fédéral de la police (Fedpol) est l’organe chargé des fonctions de police au niveau fédéral, des tâches de police judiciaire, de police de sécurité, de police administrative et de soutien dans le domaine policier. En matière de police judiciaire, la Confédération est compétente pour une liste exhaustive d’infractions telles que la criminalité organisée, le financement du terrorisme et des cas complexes relevant de la criminalité économique. Concernant la LMPT, L’Office fédéral de la police pourra déterminer seul quelle application de des mesures policières est proportionnée dans une situation concrète.
La compétence en matière de police appartient prioritairement aux cantons (art. 3 et 57 Cst.). La majorité des cantons règlent les tâches et les compétences ainsi que l'organisation de leurs corps de police dans une loi cantonale sur la police. Cette souveraineté cantonale donne lieu à des législations et pratiques différenciées selon les cantons et selon les personnes en charge des départements concernés ou encore du commandement des corps de police, ce qui induit à un manque de cohérence des pratiques policières et une difficulté lorsque l’on souhaite influencer, sur une base unifiée, les politiques et les pratiques cantonales.
La Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) traite de la collaboration entre les cantons et la Confédération au niveau politique en matière de la police de l’exécution des sanctions et de la migration. Les Conseiller·ère·s d’État en charge des domaines de la sécurité et de la policede tous les cantons en font partie et peuvent formuler des recommandations au niveau national. La Conférence des Commandants des polices cantonales de Suisse (CCPCS) représente «l’organe exécutif» de la CCDJP. Elle a pour tâche la mise en pratique opérationnelle des buts politiques et s’investit pour une collaboration entre les cantons, les villes et la Confédération. La Suisse connaît également trois concordats sur l’exécution des peines et des mesures (en Suisse romande, pour l’Est de la Suisse et la Suisse centrale). Ils ont pour but de garantir une exécution des peines et des mesures conforme à la Constitution et à la loi. L'un des principaux objectifs des concordats est d'harmoniser l'exécution des peines et des mesures sur leur territoire. Cette harmonisation se fait par un échange intensif d'informations, de connaissances et d'expériences au sein des organes du concordat et par l'édiction de directives et de standards communs sur cette base.
Concernant les droits et les obligations du corps de police, les différentes lois cantonales sur la police sont harmonisées. Les cantons bénéficient en revanche d’une grande marge de manœuvre pour ce qui est de l'organisation de leur police y compris la formation, l'armement et l'équipement. Les différentes lois cantonales peuvent prévoir des spécificités cantonales, par exemple en matière de manifestation: par exemple à Berne, la nouvelle loi prévoit la possibilité de répercuter les frais de police sur ses organisateur·trice·x·s et à Fribourg, il faut payer un émolument pour le parcours du cortège.
La Suisse a ratifié un grand nombre d’accords internationaux comportant des obligations en matière de droits humains. Elle se doit désormais de les mettre en œuvre.
La Suisse a ratifié le Pacte II des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques en 1992. Il contient de nombreuses dispositions importantes pour le travail de la police, couvrant son activité du contrôle à l'exécution des peines, en passant par l'arrestation. Le droit à la vie (art. 6), l’interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (art. 7), la protection contre la détention arbitraire (art. 9) ou encore l’interdiction de la discrimination (art. 2 et 26) doivent être respectés dans toutes les phases de la procédure (du contrôle à la privation de liberté). Dans le cadre d’une plainte contre la police, le droit à un recours effectif s’applique (art. 2 al. 3), impliquant le traitement de la plainte et son investigation par un organe indépendant. La liberté de manifester est également protégée (art. 21). Une enquête approfondie et effective doit être menée en cas d'allégation crédible de violation des droits fondamentaux.
Dans ses Observations finales relatives au rapport national établi dans le cadre du 3ème cycle de suivi, le Comité des droits de l’homme - en tant qu'organe de surveillance du Pacte II de l'ONU - a insisté sur la nécessité de la création d’un organe cantonal indépendant habilité à enregistrer les plaintes contre la police, à enquêter effectivement sur celles-ci et à engager des poursuites en cas de violation des obligations de ces agents.es. Les victimes devraient également pouvoir obtenir réparation en cas de violation des droits humains. Le Comité des droits de l’homme demande également à la Suisse de se doter d’une base de données statistiques nationale sur les plaintes contre la police.
Dans ses Observations finales relatives au rapport de la Suisse dans le cadre du 4ème cycle de suivi, le Comité des droits de l’homme a réitéré sa préoccupation quant à l’absence de mécanisme de plainte indépendant et accessible à tou·te·x·s, et a également fait part de son inquiétude vis à vis de l’utilisation persistante de critères non objectifs dans la pratique policière, notamment en fonction de l’apparence physique des personnes, de leur couleur de peau et de leur origine ethnique ou nationale («profilage racial»).
La Convention internationale contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants est entrée en vigueur en 1987 en Suisse. Elle impose à l'Etat de prendre toutes les mesures pour éliminer la torture. L’Office fédéral de la police doit veiller à ce que les corps de police soient instruits de cette interdiction dans leurs formations et soient surveillés dans le cadre de leur travail.
Dans ses Observations finales et recommandations dans le cadre du 7ème cycle de suivi de la Suisse, le Comité contre la torture (CAT) demande de créer un organe indépendant chargé de traiter les plaintes pour violences policières, de réduire les délais de détention préventive (actuellement détention provisoire) et d’améliorer les conditions de détention, ainsi que de sensibiliser et former le corps judiciaire et les membres des forces de l’ordre au sujet de toutes les violences à l’égard des femmes et de leur poursuite d’office.
Le protocole facultatif de la Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (OPCAT) est également important pour le travail de la police. L'objectif du protocole facultatif est de renforcer la protection contre la torture dans les lieux de privation de liberté, tels que les postes de police, les établissements pénitentiaires, les centres de détention provisoire, les centres de détention administrative ou les établissements psychiatriques fermés. En tant qu'Etat partie, la Suisse est tenue de donner au sous-Comité de l'ONU pour la prévention de la torture un accès illimité à tous les lieux où vivent des personnes privées de liberté.
Cette convention s’applique particulièrement lorsque la police utilise le profilage racial pour effectuer des interpellations, des fouilles ou encore des arrestations. Le profilage racial vise la pratique de catégorisation ciblée des personnes d’après certains critères tels que le genre, l’âge, la classe sociale, l’ethnie, la subculture, le rôle social ou l’orientation culturelle. Dans sa Recommandation no 31, le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale a explicitement demandé aux États parties de prendre les mesures nécessaires pour mettre fin à cette pratique. En 2020, le Comité a consacré la Recommandation no 36 à cette problématique, et a également abordé les formes de profilage racial liées aux développements technologiques récents, à savoir le profilage algorithmique dans le cadre de l'application de la loi, qui comprend des méthodes d'intelligence artificielle ou de prise de décision automatisée et qui peut engendrer, renforcer ou reproduire des pratiques de discrimination raciale.
Dans son Observation générale no 37 (2020) sur le droit de réunion pacifique (art. 21), le Comité des droits de l’homme de l’ONU précise les obligations positives et négatives des Etats découlant du droit de réunion pacifique en tant que responsable des actions et omissions de ses agents et de ses organes de maintien de l’ordre. Les obligations négatives des Etats consistent à s’abstenir de toute intervention injustifiée dans une réunion ou rassemblement pacifique, y compris en laissant le libre choix de l’objectif ou de l’opinion à véhiculer, en ne fixant pas de restrictions illégitimes de l’heure, du lieu et des modalités ni d’interdiction ou d’ordre de dispersion sans raison impérieuse, et en n’infligeant pas de sanctions sans motif valable aux participant·e·x·s et organisateur·trice·x·s. Les Etats ont des obligations positives à respecter: de permettre et faciliter la tenue de manifestations et le bon déroulement du rassemblement en prenant toutes les mesures requises à cet effet, par exemple en fermant des rues, en veillant à la sécurité de tou·te·x·s et en assurant la protection des participant·e·x·s contre d’éventuelles contre-manifestations violentes.
Les forces de l’ordre disposent également d’un certain nombre de codes de conduite élaborés par le Haut-Commissariat aux droits de l’homme des Nations Unies à leur intention afin de les guider dans leur pratique et l’application des droits humains. Il existe notamment le Code de conduite pour les responsables de l’application des lois, les Normes Relatives aux Droits de l’Homme et leur Application Pratique, Droits de l’homme et applications des lois: Guide de formation aux droits de l’homme à l’intention des services de police ou encore les Principes de base sur le recours à la force et l’utilisation des armes à feu par les responsables de l’application des lois.
La Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), ratifiée en en 1974 par la Suisse, oblige les États parties à garantir les droits humains des personnes se trouvant sous leur compétence, qui peuvent ainsi adresser des requêtes à la Cour européenne des droits de l’homme si elles estiment qu’il y a violation de leurs droits. Les garanties de la CEDH peuvent applicables à de nombreux actes de la police, tels que les contrôles d'identité discriminatoires, l'utilisation de bodycams et de gaz lacrymogènes, la surveillance policière, l'usage de la force, l'encerclement de manifestant·e·x·s, les expulsions forcées et l'usage de la contrainte et de la violence lors des contrôles d'identité ou en prison.
En matière de plaintes contre des actes de la police, les droits suivants peuvent entrer en considération: le droit à la vie (art. 2), l’interdiction de la torture et des traitements inhumains (art. 3), le droit à la liberté́ et à la sûreté (art. 5), le droit à un procès équitable (art. 6), le droit au respect de l'intégrité physique et psychique (art. 8), le droit à un recours effectif (art. 13) et l’interdiction de la discrimination (art. 14).
La CEDH protège la liberté d’expression (art. 10 CEDH) et la liberté de réunion et d’association (art. 11 CEDH). Le droit de filmer la police est en particulier couvert par liberté d’expression, mais doit répondre à un intérêt public, à savoir au droit à l’information du public, la transparence du contrôle de l’exercice de la force, soit par un intérêt privé légitime, tel que la collecte d’une preuve pour porter plainte contre la police.
L’application de la Convention européenne pour la prévention de la torture, basée sur l’interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants de l’art. 3 CEDH est contrôlée par un Comité européen pour la prévention de la torture. Ce dernier est composé d’expert·e·x·s indépendant·e·x·s et prévoit un système de surveillance préventif de visites de tous les lieux dans lesquels les personnes sont détenues contre leur volonté.
Le Comité a effectué une visite à la Suisse en 2021 et rédigé un rapport au sujet de ses conclusions. Celui-ci recommande à la Suisse de prendre des mesures pour prévenir les violences policières, mettre fin à la détention préventive d'une durée disproportionnée, améliorer les mauvaises conditions de détention et lutter contre la surpopulation carcérale en Suisse romande.
L’accord de Schengen et de Dublin sont importants pour le travail de la police en Suisse, car ils sont destinés à permettre aux Etats européens de coopérer étroitement dans la lutte contre la criminalité et dans le traitement des demandes d'asile. Pour ce faire, la coopération transfrontalière de la police est renforcée.
L'accord de Schengen, entré en vigueur pour la Suisse en 2008, a supprimé les contrôles systématiques des personnes aux frontières extérieures communes des États Schengen et facilite ainsi la circulation des personnes à l'intérieur de cet espace. En revanche, les contrôles aux frontières extérieures ainsi que les mécanismes de contrôle et de recherche à l'intérieur du pays ont été renforcés. Le système d'information Schengen SIS, dont le centre opérationnel national (SIRENE) est rattaché à l'Office fédéral de la police, constitue la pièce maîtresse de ce dispositif. Le respect des règles d'entrée dans l'espace Schengen est assuré par l'agence de protection des frontières Frontex, à laquelle la Suisse participe depuis 2011 en termes de personnel et de financement. Frontex est impliquée depuis de nombreuses années dans des violations des droits humains aux frontières extérieures de l'UE et la Suisse est vivement critiquée par différentes ONG et activistes pour son soutien à l'agence européenne de protection des frontières.
L'accord de Dublin de 1990, remplacé en 2003 par le règlement Dublin II, vise à ce qu'une demande d'asile ne soit examinée que par un seul Etat dans l'espace Dublin. Ceci est réalisé par le système Dublin-Eurodac, dans lequel les empreintes digitales de toutes les personnes qui demandent l'asile dans l'espace Dublin sont collectées et comparées. La Suisse applique le règlement de Dublin de manière très stricte: depuis 2009, elle est le pays européen qui a procédé au plus grand nombre de renvois, et renvoie également des personnes dans des pays où leurs droits humains sont menacés. Elle est ainsi vivement critiquée par les ONG et les instances internationales de défense des droits humains. La police suisse est notamment impliquée dans les renvois par voie aérienne de personnes requérantes d'asile déboutées. Ainsi, la Commission nationale de prévention de la torture a signalé à plusieurs reprises l'usage disproportionné de la contrainte et de la violence par les fonctionnaires de police impliqué·e·x·s.
La Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) a publié une recommandation aux Etats membres concernant la lutte contre le racisme et la discrimination raciale dans les activités de la police. Celle-ci demande notamment l’interdiction et la définition du profilage racial dans la loi, la mise en place de mécanismes de soutien et de conseil aux victimes de discrimination raciale par la police, la création d’un organe indépendant chargé d’enquêter sur les allégations de discrimination raciale et de comportements abusifs à motivation raciste de la police, et la poursuite des personnes responsables de tels actes.
Le Conseil de l’Europe a édicté plusieurs lignes directrices qui contiennent des prescriptions applicables à la police. Les lignes directrices intitulées «Eliminer l’impunité pour les violations graves des droits de l’Homme» disposent notamment qu’il faudrait établir un dispositif prévoyant des mesures pénales et disciplinaires visant à sanctionner les comportements et pratiques au sein de l’administration qui aboutissent à l’impunité des violations graves des droits humains. Cela devrait se concrétiser au sein de l’autorité concernée, par le biais de la formation et de la promotion d’une culture responsable.
Fait également partie de ces lignes directrices le Code européen d’éthique de la police qui énumère les principes directeurs concernant l’action de police basés sur la CEDH.
La Suisse a ratifié la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme et approuvé un Protocole additionnel en 2015. L’approbation de ce dernier a fait l’objet de critiques de la part d’ONG et d’universités suisses ainsi que de la Fédération suisse des avocats, portant notamment sur la définition vague et imprécise de la notion d’«organisations terroristes», la création d’un article sanctionnant les actes préparatoires, les atteintes aux droits humains et le durcissement des sanctions pénales.