Update: 04.10.2018

Référendum contre la surveillance démesurée des assuré-e-s

Dans un arrêt du 14 juillet 2017, le Tribunal fédéral avait retenu que les bases légales justifiant la surveillance d’une personne soupçonnée de fraude aux assurances sociales faisaient défaut (ATF 9C_806/2016). Ce  faisant, le Tribunal fédéral confirmait une décision de la Cour européenne des droits de l'homme de l'automne 2016.

Depuis, le Conseil fédéral et le Parlement ont œuvré assidument, en suivant une procédure d’urgence. Objectif: créer une base légale permettant à nouveau la surveillance des personnes soupçonnées de fraude aux assurances sociales. Pourtant, au lieu de renforcer les principaux garde-fous des droits fondamentaux, ce sont au contraire les pouvoirs des détectives mandaté-e-s qui sont encore étendus au-delà de toute mesure.

Adoptée en décembre 2017 par le Conseil des États, cette loi est désormais passée puisque le National l’a acceptée à son tour le 12 mars 2018. Ses conséquences sont pourtant catastrophiques. En effet, les dispositions évoquées ne se limitent pas à l’assurance invalidité, mais concernent également l'AVS ainsi que les assurances maladies, chômage et accident. Sans parler du fait qu’elles ne manqueront pas d’inspirer les pratiques cantonales et communales en matière de surveillance des personnes à l'aide sociale.

Dans ce contexte, une récolte de signatures pour un référendum a été lancée le 5 avril 2018. Les 50'000 signatures ont été obtenues en un temps record et l'on votera sur cette question le 25 novembre 2018.

Révision éclair de la loi

Le 8 novembre 2016, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats (CSSS-E) a décidé d’élaborer une nouvelle disposition légale, en réponse à l’arrêt de la CrEDH du 18 octobre 2016 (voir historique plus bas). Par ce biais, la base légale suffisante exigée par la CrEDH pour la surveillance des bénéficiaires d’assurances sociales serait plus rapidement créée qu’elle ne pourrait l’être si elle était faite dans le cadre de la révision de la Loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA).

En septembre 2017, la Commission propose un projet de loi qui va très loin. Il ne comprend même pas l’exigence d’une autorisation judiciaire pour le prononcé de mesures de surveillance puisqu’une minorité de la Commission n’est pas parvenue à imposer ce garde-fou pourtant élémentaire.

Le 1er novembre 2017, le Conseil fédéral a adopté un avis au sujet du projet de loi de la Commission du Conseil des Etats et le soutienait en grande partie. Le Conseil fédéral souhaitait cependant limiter les moyens techniques alloués à la surveillance aux enregistrements vidéo et sonores. Il refusait ainsi l’utilisation d’appareils de géolocalisation (traceurs GPS) ainsi que les possibilités de surveillance illimitées dans le temps contenues dans le projet de loi. D’après le gouvernement, seuls 30 jours de surveillance dans l’espace d’une année au maximum seraient défendables.

Les chambres disent oui

Le 14 décembre 2017, le Conseil des Etats a examiné le projet de loi de la Commission et a décidé de le suivre en majeure partie. Les assurances sociales devraient dans le futur être autorisées à surveiller les présumé-e-s fraudeurs-euses au moyen de captures d’images et d’enregistrements sonores. Le projet de loi autorise même l’utilisation de traceurs GPS pour la surveillance (nouvel art. 43a LPGA). A la dernière minute, le Conseil des Etats a néanmoins soumis l’utilisation de traceurs GPS à une autorisation judiciaire, comme c’est le cas dans le Code de procédure pénale (CPP) et la Loi fédérale sur le renseignement (LRens).

La Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil National (CSSS-N) a confirmé dans une large mesure les décisions du Conseil des Etats lors de sa réunion du 23 février 2018, alors que le 26 janvier 2018 elle exprimait son intention de soumettre toute surveillance à une autorisation judiciaire. Le 12 mars 2018, le Conseil national a suivi sa commission, contre l’avis de la gauche qui exigeait, entre autres, une autorisation judiciaire pour toute mesure de surveillance.

Surveillance excessive

Dès le début, l’association faîtière des organisations suisses de personnes handicapées Inclusion Handicap avait demandé à ce que la surveillance de fraudeurs-euses présumé-e-s au moyen d’enregistrements d’images et de sons nécessite l’autorisation préalable d’un tribunal. La loi adoptée n’exige au final l’autorisation judiciaire uniquement pour le placement de traceurs GPS sur les véhicules.

La question de savoir où les bénéficiaires d’assurances sociales peuvent être surveillé-e-s a également suscité la controverse. Au parlement, la gauche a en vain tenté de modifier le projet de loi de sorte que les personnes suspectes puissent uniquement être surveillées dans les lieux publics. La loi autorise désormais leur surveillance dans des lieux «qui sont visibles depuis un lieu librement accessible», y compris les jardins privés, les balcons et les appartements.

Même dans le cadre d’une instruction pénale, les personnes suspectes ne peuvent pourtant être surveillées que dans les lieux généralement accessibles, raison pour laquelle les espaces privés sont hors limites pour les enquêteurs/enquêtrices. Ainsi, les détectives mandaté-e-s par une assurance sociale peuvent davantage intervenir dans la sphère privée de personnes suspectes que la police lors d’une instruction pénale. Un-e détective d’une assurance serait par exemple autorisé-e à surveiller toute personne suspecte à l’intérieur de son propre logement, s’il est adjacent à un trottoir. Un autre scénario possible serait la surveillance de personnes suspectes avec des drones. La loi ne précise néanmoins pas si c’est le/la détective ou le drone qui doit se trouver dans le «lieu librement accessible». Le risque d’abus est énorme et la loi pourrait être à la limite de la proportionnalité, au regard de l’ingérence massive dans la sphère privée des personnes concernées, au-delà-même de ce qui est autorisé dans le cadre de la poursuite de crimes.

Via un communiqué de presse du 23 février 2018, Inclusion Handicap relève, alarmée, que des prises visuelles et sonores pourront par exemple être ordonnées par les offices AI. «Il est incompréhensible, martèle l’association, que la durée de la surveillance doive être allongée de 30 jours à 6 mois. Il est également excessif d'autoriser l'utilisation de tracker GPS et le recours à des détectives privé-e-s pour pouvoir espionner des suspects à leur domicile privé. Ceci est douteux dans un État de droit.»

Suite à la décision du Conseil national du 12 mars 2018, Inclusion Handicap a déclaré: «Les «bases juridiques de la surveillance des assurés» décidées ce jour par le Conseil national ne sont pas dignes d'un État de droit.»

Utilisation de preuves obtenues illégalement

Un problème supplémentaire posé par la loi est le fait qu’elle ne contient pas d’interdiction d’utilisation des moyens de preuves obtenus illégalement. Si un-e détective mandaté-e par une assurance ne respecte pas les limites légales, les preuves ainsi obtenues ne seront pas forcément écartées dans le cadre d’une procédure subséquente. Il en va tout à fait autrement dans le code de procédure pénale. Dans certains cas, il y est en effet prévu une interdiction totale d’utilisation des moyens de preuves obtenus illégalement. Selon le Code de procédure pénale, les preuves obtenues de façon illégale ne peuvent être autorisées que dans certains cas d’exceptions.

Comment est-il donc possible que des moyens de preuves obtenus illégalement, dans quelque domaine du droit que ce soit, puissent être admis par un tribunal? La clef de cette énigme se trouve au début de l’arrêt du Tribunal fédéral (ATF 9C_806/2016) de juillet 2017.

Valorisation des moyens de preuve selon le Tribunal fédéral

Le Tribunal fédéral indique que la réponse à la question de l’exploitabilité de moyens de preuves obtenus de façon illégale réside dans une mise en balance des intérêts publics et privés impliqués et doit se faire au cas par cas.

Dans le cas d’espèce, le plaignant a été suivi et filmé dans les lieux publics qu’il a visités pendant quatre jours en l’espace de deux semaines. Chaque phase de surveillance a duré entre cinq et neuf heures. Selon l’appréciation du Tribunal fédéral, il ne s’agit pas là d’une surveillance systématique ou constante; les droits fondamentaux de la personne concernée n’en auraient été que modestement affectés. De l'autre côté de la balance se trouve l’intérêt public à la prévention de la fraude à l’assurance, auquel le Tribunal fédéral accorde un grand poids. Il est ressorti de cette pesée d'intérêts, conformément à l’arrêt du Tribunal fédéral, que l’enregistrement vidéo obtenu illégalement pouvait être utilisé comme élément de preuve.

Par ailleurs, le Tribunal fédéral a retenu qu’une interdiction d’utilisation des moyens de preuves obtenus de façon illégale n’entrait uniquement en considération lorsque la surveillance avait eu lieu dans un espace privé.

Le fait que cette jurisprudence ne considère pas la sphère privée des assuré-e-s comme étant en principe d'une importance prépondérante pose problème. Elle légitime ainsi l’atteinte à un droit fondamental sans base légale suffisante.

La pratique favorable à l’exploitation de preuves obtenues illégalement du Tribunal fédéral couplée au projet de loi totalement excessif conduit au fait que la protection des droits fondamentaux réclamée par la Cour européenne des droits de l’homme n’est en réalité pas mise en œuvre. La Suisse doit s’améliorer d’urgence, si elle veut éviter d’avoir à nouveau à se justifier devant la CrEDH.

Arrêt de la CrEDH comme référence (historique)

Dans son arrêt du 14 juillet 2017, le Tribunal fédéral a fait référence à la décision de Strasbourg dans l’affaire Vukota Bojic contre Suisse du 18 octobre 2016. La CrEDH avait alors à juger de la surveillance d'un assuré par un-e détective privé-e mandaté-e par l'assurance accident et a constaté une violation du droit au respect de la vie privée et familiale au sens de l'art. 8 CEDH, car elle a estimé qu’il n’y avait pas dans le droit suisse pertinent de base légale pour fonder la mesure de surveillance.

La surveillance constitue une atteinte grave au droit au respect de la vie privée et familiale (art. 8 CEDH), ce qui implique que les exigences à respecter sont élevées. Elles concernent les modalités de la surveillance, son étendue, sa durée, les conditions et la compétence pour son prononcé ainsi que son exécution, sans oublier son contrôle et les possibilités de recours. C'est suite à cet arrêt visant une meilleure protection de la vie privée que le Parlement a fini par adopter une loi allant dans le sens inverse.

Base légale insuffisante

Dans le cas d'espèce, le Tribunal fédéral avait évalué le fondement légal d'une mesure de surveillance de l'AI au regard des exigences établies par la CrEDH. L'art. 59 al. 5 de la Loi fédérale sur l'assurance-invalidité prévoit seulement la participation de spécialistes pour lutter contre le versement injustifié de prestations. Selon une ancienne décision du Tribunal fédéral, cela comprenait également l’observation par un-e détective privé-e (ATF 137 I 327, consid. 5.2). En 2017, le Tribunal fédéral a donc révisé sa propre jurisprudence à la lumière de l’arrêt de la CrEDH.

La surveillance, qui plus est cachée, présente un haut potentiel d’abus et d’arbitraire, a relevé le TF. Elle exige donc une base légale qui la règle de façon claire, détaillée et exhaustive. Puisqu’une telle base légale fait défaut, la surveillance par l’assurance invalidité est une mesure illicite.

Selon un rapport de la NZZ du 2 août 2017, l’Office fédéral des assurances sociales a, en raison de l’arrêt du Tribunal fédéral, ordonné aux autorités AI de ne plus ordonner ni de poursuivre de surveillance. Les contrôles devraient être à nouveau admis lorsqu’une nouvelle base légale sera entrée en vigueur.

Sources

© humanrights.ch / MERS - Hallerstr. 23 - CH-3012 Bern - Tel. +41 31 302 01 61