Update: 17.12.2018

Tensions autour du Pacte mondial sur les migrations

Le Parlement a provisoirement suspendu l’approbation par le Conseil fédéral du Pacte sur les migrations lors de la session d’hiver. Le gouvernement suisse a quant à lui brillé par son absence suite à la décision de l'exécutif de ne pas se rendre au sommet de Marrakech qui s'est tenu le 10 décembre 2018 pour l’adoption du Pacte à l'ONU.

Le 10 octobre 2018, le Conseil fédéral avait annoncé qu’il approuvait le «Pacte mondial pour une migration sûre, ordonnée et régulière» (Pacte des Nations Unies sur les migrations). Cette décision avait étonné alors que le Conseiller fédéral en charge des Affaires étrangères, Ignazio Cassis, communiquait le 14 septembre 2018 dernier, lors d’un entretien avec la NZZ, qu’il lui fallait encore clarifier un peu plus les effets du pacte sur la politique intérieure et extérieure. Une annonce elle aussi surprenante, dans la mesure où la Suisse a joué un rôle décisif dans l’élaboration de ce document. Les nombreuses initiatives parlementaires ont conduit au report de la décision par le Conseil fédéral. Les deux Chambres demandent en effet à ce dernier de permettre à l'Assemblée fédérale de décider du soutien au Pacte.

Migration sûre, ordonnée et régulière

L’Assemblée générale des Nations Unies a négocié le Pacte en 2018. La Suisse y a joué un rôle clé en soutenant le processus de négociation. Jürg Lauber, chef de la mission suisse auprès de l’ONU, a co-animé les négociations sur le contenu du Pacte qui a été adopté le 10 décembre 2018. Son objectif est de renforcer la coopération entre tous les États dans le domaine des migrations mais vise également à freiner la migration irrégulière.

Un examen plus approfondi du document montre que le Pacte définit un ensemble complet de mesures. L’objectif est «d’ordonner» la migration transfrontalière – il n’est pas fait explicitement mention de la réglementation. Ces mesures comprennent le renforcement de l’aide locale, la lutte contre la traite et le trafic d’êtres humains, la sécurisation des frontières, la mise en œuvre des droits humains, le rapatriement et la réintégration des personnes dans leur pays d’origine et leur intégration dans le pays hôte. Les personnes couvertes par les Conventions de Genève sur les réfugiés sont explicitement exclues du Pacte, un document distinct étant en cours de négociation les concernant.

Poids politique

Qui plus est, le Pacte est un document juridiquement non contraignant qui contraste avec les traités internationaux tels que la Convention européenne des droits de l’homme et la Convention de Genève sur les réfugiés, consacrant des droits individuels. En adoptant le Pacte, les États se contentent de déclarer leur accord sur son contenu, sans accorder aux individus de nouveaux droits ni de réparation correspondante.

Sur le plan politique cependant, le rapport a beaucoup de poids. Il définit 10 principes directeurs et 23 objectifs. Des instruments de mise en œuvre volontaire ont également été identifiés pour chaque objectif. En souscrivant au Pacte, les États s’engagent à en respecter les principes directeurs et les objectifs. Chaque État peut ainsi décider lui-même des instruments qu’il met en œuvre. En outre, le rapport non contraignant stipule explicitement que les États peuvent continuer à définir leurs propres politiques migratoires nationales et à réglementer la migration.

Meilleure protection pour les personnes migrantes

Comme noté dans une analyse faite par le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les droits de l’homme, le Pacte aborde les défis de la migration mondiale et contribue ainsi à une meilleure protection des droits humains existants pour les personnes quittant leur pays d’origine. Par conséquent, aucun nouveau droit n’est présumé, mais les États réaffirment toutefois leur engagement à mettre en œuvre ceux existants. Ces droits comprennent, par exemple, l’interdiction de renvoyer une personne dans un État où la torture ou d’autres formes de traitements cruels et inhumains sont pratiqués (principe de non-refoulement), l’interdiction de la détention des migrants sauf dans des cas exceptionnels, la protection des migrants en situation de vulnérabilité et l’interdiction de la discrimination.

Aucun ajustement majeur nécessaire

Selon le communiqué de presse du Conseil fédéral, l’analyse de la structure interdépartementale pour la coopération migratoire internationale (structure IMZ) a montré que le Pacte correspond aux intérêts et à la politique migratoire de la Suisse. La Suisse met en effet déjà en œuvre les recommandations dans les différents domaines politiques. Toutefois, pour les différents instruments de mise en œuvre du Pacte, des clarifications étaient nécessaires afin de préciser en détail les implications politiques de ce dernier. Dans l’ensemble, il est dans l’intérêt de la Suisse de renforcer la coopération mondiale dans le domaine de la migration.

Opposition frontale de l’UDC

L’annonce faite par Ignazio Cassis le 14 septembre 2018 dans la NZZ  avait déclenché une vague de protestations. L’UDC a ensuite engagé une opposition frontale vis-à-vis du Pacte. À l’heure des questions au Conseil national, les parlementaires issus du rang udéciste ont bombardé le Conseil fédéral de questions.

Lors de la session d’automne, ils ont soumis des interpellations dans lesquelles ils demandaient au Conseil fédéral de procéder à une analyse détaillée des effets en Suisse. Par exemple, le conseiller national Andreas Glarner (AG/UDC) souhaitait savoir si le CF pensait «mettre en oeuvre l'exigence du Pacte de l'ONU pour les migrations selon laquelle les informations sur les migrant-e-s publiées par les médias et sur la Toile devraient être surveillées et sanctionnées en cas de comptes rendus unilatéraux par la suppression de subventions» (18.3842). D’autres parlementaires ont demandé si le regroupement familial serait davantage simplifié, si le CF entendait organiser des séances d'information et des cours de langue dans les pays d'origine des personnes migrantes et réviser le Code pénal afin de mettre en oeuvre l'exigence du Pacte mondial qui prévoit que les actes pénaux contre les migrant-e-s doivent être poursuivis plus efficacement (18.3862). Le conseiller national Michaël Buffat (VD/UDC), quant à lui, souhaite savoir si «des comptes bancaires spéciaux doivent être créés pour les femmes célibataires migrantes», si «les migrant-e-s doivent bénéficier de prêts simplifiés pour la création d’entreprise» et si «il devrait être interdit aux agences pour l’emploi de demander des commissions de placement aux personnes migrantes» (18.3863). Le conseiller national Albert Rösti (BE/UDC) a enfin demandé « si la détention pour expulsion doit être interdite » (18.3840).

Le conseiller national Thomas Aeschi (ZG/UDC) et le conseiller aux États Hannes Germann (SH/UDC) sont allés encore plus loin en invitant le Conseil fédéral, par deux motions du même nom, à «s’abstenir de signer le Pacte et à renoncer au rôle moteur de la Suisse dans la suite du processus» (18.3838 et 18.3935). Selon Aeschi, une ratification serait en contradiction avec l’article 121a alinéa 4 de la Constitution fédérale, qui stipule qu’aucun traité international allant à l’encontre des dispositions sur le contrôle indépendant de l’immigration ne peut être conclu.  

Les Commissions interviennent

L’opposition frontale de l’UDC a eu un effet boule de neige en politique. Ainsi, le PDC et le PLR se sont également mis à critiquer le Pacte. Doris Fiala (PLR/ZH) a notamment déclaré: «Nous ne devons pas signer le Pacte sous cette forme.»

Grâce au soutien de ces deux partis, les Commissions parlementaires ont présenté plusieurs motions (18.4103, 18.4106 et 18.4093) dans lesquelles elles demandaient au Conseil fédéral de soumettre au Parlement la proposition d’approbation sous la forme d’un arrêté fédéral. Pour elle, bien que le Pacte ne soit certes pas directement contraignant pour la Suisse du point de vue juridique, il l'engage sur le plan politique. En d'autres termes, l'approbation du Pacte sur les migrations impliquera ultérieurement de légiférer. Il s’agit en somme pour la Commission de donner la possibilité à l’Assemblée fédérale de se prononcer sur le sujet.

Le Parlement s'empare du dossier

En fin de compte, le Parlement ne s’est prononcé ni pour, ni contre le Pacte, il demande plus d’explications. En effet, les deux Chambres ont exigé que la décision d’approbation soit soumise à l'Assemblée fédérale (motions 18.4103, 18.4106 et 18.4093), mais ils ont rejeté les motions visant à renoncer définitivement à signer le Pacte (motions 18.3838 et 18.3935).

Compte tenu de l’agitation des débats parlementaires, le Conseil fédéral avait déjà décidé avant le début de la session d'hiver 2018 de ne pas assister à la réunion des chefs d'Etat et de gouvernements qui s’est tenue à Marrakech le 10 décembre 2018, au cours de laquelle le Pacte des Nations Unies sur les migrations a été adopté. Il a toutefois souligné que la décision était seulement reportée. Reste désormais à voir les positions qui auront le dessus et celles auxquelles se rallieront les partis du centre.

La migration est une réalité mondiale

Les partisans du Pacte sont restés jusqu’à présent relativement calmes. Le PS et les Verts ont réagi avec consternation aux accusations des partis bourgeois: «La frénésie de la droite autour du Pacte s’assimile à une boxe dans le vide», note le conseiller national Balthasar Glättli (ZH/Vert). Le conseiller national Fabian Molina (ZH/PS), dans une analyse sur le site internet du PS, déclare que le Pacte n’introduit ni «liberté de circulation mondiale», ni «censure des médias.» «La seule mesure proposée est de mettre fin aux subventions gouvernementales aux médias encourageant de manière systématique l’intolérance, le racisme et d’autres formes de discrimination, a-t-il précisé. Cette mesure est déjà existante aujourd’hui.» (trad. libre)

Le Parti Vert Libéral a également annoncé son soutien au Pacte: «La migration est l’un des problèmes majeurs de notre époque et ne peut être traitée efficacement qu’à un niveau international et coopération mutuelle», a ainsi déclaré Tiana Moser (ZH/Vert libéral), présidente du groupe parlementaire. Et c’est bien là la raison d’être officielle du Pacte: la migration ne peut être évitée et, puisque nous vivons dans un monde globalisé, les États ne peuvent qu’essayer de faire en sorte qu’elle se passe de manière sûre, ordonnée et régulière.

Commentaire de humanrights.ch

La décision de ne pas participer au sommet de Marrakech et donc de ne pas approuver le Pacte pour le moment est regrettable. En termes de politique intérieure et de politique étrangère, elle envoie un signal négatif qui sape les efforts visant à coordonner l'action au niveau international. Compte tenu des opinions controversées exprimées, il est urgent d'objectiver le débat.

On s’étonne cependant de la position de notre gouvernement, pour qui tout semble être pour le mieux en matière de gestion de la migration dans le pays. Même si le Pacte n’est pas contraignant sur le plan juridique et que chaque État est libre de décider des mesures qu’il choisit de mettre en œuvre chez lui, il s’agit tout de même d’encourager les autorités suisses à revoir leurs politiques et pratiques, notamment celles qui sont soumises à des obligations internationales. En ce qui concerne en particulier la détention des mineurs de 15 ans et de manière plus spécifique leur expulsion, des adaptations s’imposent de manière urgente et le Conseil fédéral ne peut pas se reposer sur ses lauriers. Des améliorations sont également nécessaires en ce qui concerne le droit de séjour des victimes de traites d’êtres humains.

Contrairement à ce que ses opposant-e-s affirment, le Pacte n’est pas un chèque en blanc pour la liberté d’établissement dans le monde, mais un compromis pragmatique. Les organisations non gouvernementales auraient souhaité que les droits des personnes migrantes soient plus étendus. Amnesty International, par exemple, a œuvré en faveur de l’interdiction de la détention des mineur-e-s tout au long du processus de négociation. La société civile craint en outre que le caractère non-contraignant du Pacte pousse les Etats à la passivité.

L’accusation selon laquelle le Pacte impose une responsabilité disproportionnée aux États partie est également injustifiée. Premièrement, la communauté internationale ne peut être divisée en pays d’origine, de transit et de destination parce que les États assument des fonctions différentes vis-à-vis des différents migrant-e-s. Deuxièmement, bon nombre des mesures mentionnées concernent l’État d’origine des personnes concernées. Il s’agit par exemple de leur réintégration dans leur pays d’origine, des programmes préparatoires et de l’enregistrement des enfants nés hors du pays d’origine de leurs parents.

Du point de vue des droits humains, l’appui au Pacte est essentiel malgré ses faiblesses. Il présente en effet le potentiel de renforcer la protection des droits existants des migrant-e-s par des mesures proactives. La dimension mondiale des mouvements migratoires exige une approche coordonnée de la communauté internationale, que la Suisse doit soutenir d’urgence.

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