Update: 22.03.2019

Terrorisme: le Parlement remet en cause le principe de non-refoulement

En adoptant une motion qui demande l'expulsion des terroristes vers leur pays d'origine, qu'il soit sûr ou non, les parlementaires remettent en question l’un des principes les plus fondamentaux de l’État de droit: l’interdiction de la torture.

Jusqu’à présent, l’interdiction de la torture - avec le principe de non-refoulement qui y est associé - constituait en Suisse une garantie des droits humains considérée comme inaliénable, y compris en présence de menaces liées à la sécurité nationale. Cependant, dans le contexte de la prévention du terrorisme, les revendications politiques tendent aujourd’hui à affaiblir cette interdiction qui touche le noyau le plus élémentaire des notions d’humanité et de dignité et de fait également au droit international impératif. C’est le cas notamment de la motion du Conseiller national Regazzi (PLR/TI), adoptée au vote final par le Conseil des Etats lors de la session de mars 2019 (16.3982) malgré un contenu hautement problématique.

Saper le principe de non-refoulement…

La motion de Fabio Regazzi appelle le Conseil fédéral à modifier la pratique en ce qui concerne le retour des terroristes condamnés dans des pays d’origine «dangereux». Le parlementaire justifie sa démarche en affirmant que les dispositions juridiques actuelles, en particulier le principe de non-refoulement, «priment (…) la sécurité de notre pays» de façon inadmissible. La base juridique d’un tel changement de pratique se trouverai d’après Regazzi dans la Convention de Genève relative au statut des réfugiés, dont l’article 33, paragraphe 2, prévoit une exception à l’interdiction du refoulement des réfugié-e-s si ces derniers ont commis des crimes particulièrement graves ou représentent un danger pour la sécurité du pays. Le parlementaire demande ainsi à ce que cette disposition prenne le dessus sur l’interdiction de refoulement garantie par la Constitution fédérale (art. 25 al. 3 Cst.) et la Convention européenne des droits de l’homme (art. 3 CEDH).

…et assouplir l’interdiction de la torture

Dans son développement, le parlementaire ne fait cependant pas mention de la portée de l’interdiction de la torture consacrée en tant que droit fondamental dans la Constitution fédéral (art. 25 al. 3 Cst). A l’instar du droit international, notre constitution inclut le principe de l’interdiction du refoulement sur le territoire d'un Etat dans lequel la personne renvoyée risquerait la torture ou tout autre traitement ou peine cruels et inhumains, ceci quel que soit le statut de séjour de la personne concernée. De même, le Conseiller national Regazzi ne dit pas un mot sur les conséquences qu’aurait la restriction du principe de non-refoulement telle qu’il la demande dans sa motion, à savoir qu’un assouplissement de l’interdiction de la torture serait ainsi ancré dans la pratique suisse et ouvrirait la porte à d’autres atteintes à ce droit fondamental, pourtant partie au droit international impératif, le jus cogens (voir notre rubrique sur le droit international impératif).

Malgré ces éléments et une mise en garde claire du Conseil fédéral, la chambre basse du Parlement a adopté la motion en septembre 2018 par 102 voix contre 72 (avec 3 abstentions) suivie par le Conseil des Etats en mars 2019, qui a quant à lui adopté la motion par 22 voix contre 18. 

Protection limitée du droit des réfugié-e-s…

Dans le domaine du droit des réfugié-e-s, le principe du non-refoulement est inscrit dans la Convention de Genève relative au statut des réfugiés (art. 33 al. 1 de la Convention sur le statut des réfugiés), dans la loi suisse sur l’asile (art. 5 al. 1 LAsi) et dans la Constitution fédérale (art. 25 al. 2 Cst). Cependant, aussi bien le droit d’asile suisse que la Convention de Genève sur le statut des réfugiés prévoient une exception. La personne concernée ne peut invoquer la protection accordée par le droit des réfugié-e-s si elle représente un danger pour la sécurité du pays de résidence ou une menace pour la communauté (art. 33 al. 2 de la Convention sur le statut des réfugiés ou art. 5 al. 2 LAsi). Ce principe est également repris dans le droit pénal suisse qui prévoit qu’un étranger reconnu coupable de soutien à des organisations terroristes doit être expulsé du pays (art. 66a al. 1 lit. 1 CPS).

…Mais absolue du côté des droits humains

Cela n’empêche pas que, parallèlement, les droits humains garantissent de façon absolue le principe du non-refoulement. Toute pesée des intérêts est ainsi exclue en la matière. Le droit à la protection contre la torture et les traitements inhumains, dégradants ou cruels ne peut pas être restreint et ceci quelles que soient les circonstances. Dans le prolongement de ses obligations de protéger les droits humains des individus contre les abus des tiers, l’État doit veiller à ce que lui-même et ses organes ne soient pas impliqués, même indirectement, dans toute action qui violerait les droits humains fondamentaux. C’est le cas de l’interdiction de la torture consacrée dans plusieurs sources juridiques: article 3 de la Convention des Nations Unis contre la torture (CAT), article 7 du Pacte II de l’ONU, article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et surtout article 25, paragraphe 3 de la Constitution suisse.

Exigences élevées dans la pratique

Cela n’implique cependant pas que le principe de non-refoulement est appliqué à la légère ou de façon systématique. La pratique suisse et internationale impose des exigences élevées en matière d’évaluation du risque de violation de l’interdiction de la torture qui doit exister pour que le principe de non-refoulement trouve application. Ce dernier n’entre en jeu que si l’examen du cas individuel montre qu’un rapatriement exposerait la personne concernée à un risque concret de subir un traitement d’un certain degré de gravité contraire au droit international et à la Constitution suisse. D’une part, la présomption doit être fondée sur des motifs sérieux et d’autre part, un degré de gravité minimal doit être atteint.

Les assurances diplomatiques

Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a en outre développé une évaluation des pays d’origine sur la base de leur pratique en matière de droits humains. Pour les groupes d’États susceptibles d’être qualifiés d’incertains, il a stipulé que des assurances diplomatiques doivent être obtenues dans des cas individuels avant que la personne concernée ne soit extradée. Pour les pays d’origine dont la situation des droits humains est notoirement dangereuse, la personne concernée ne peut cependant en aucun cas être extradée, même si des assurances diplomatiques ont été données.

Faire face au terrorisme – un défi mondial...

Le droit suisse n’est pas le seul à avoir été contraint ces dernières années de relever le défi de la lutte contre le terrorisme, y compris en lien avec l’interdiction de la torture. Les attentats de septembre 2001 aux États-Unis ont conduit à un changement de paradigme dans la lutte contre le terrorisme. Celui-ci a entraîné la violation du tabou de l’interdiction de la torture en Occident. Plus généralement, le phénomène mondial de ce que l’on appelle le «djihadisme» est combattu par divers États au niveau multilatéral grâce à une coopération accrue dans le domaine des services secrets et de l’assistance juridique, et constitue un défi croissant pour les systèmes juridiques occidentaux libéraux. Alors qu’auparavant, la torture était plutôt l’apanage des régimes dictatoriaux, certains États occidentaux ont attiré l’attention par leur pratique consistant à ne pas offrir une protection suffisante contre la torture, ou alors même, dans certains cas, à la pratiquer eux-mêmes.

…Européen

En France, l’état d’urgence imposé à la suite des attentats dévastateurs de 2015 n’est pas resté sans conséquences pour les droits humains. Un rapport d’Amnesty International paru en 2018 conclut qu’en 2016/2017, la France n’avait pas suffisamment garanti le principe de non-refoulement, notamment en matière d’asile et de réfugié-e-s, bien que ces violations n’aient pas fait l’objet de mesures antiterroristes directes.

En Allemagne, le cas de Sami A. illustre tragiquement la violation du principe de non-refoulement pour des raisons de sécurité. Son expulsion vers la Tunisie, après une condamnation notamment pour avoir soutenu des activités terroristes, n’a d’abord pas été menée à son terme en raison du principe de non-refoulement. Suite à une réévaluation de la situation sécuritaire en Tunisie, son expulsion a finalement été effectuée malgré l’interdiction judiciaire. L’Allemagne a ensuite été le théâtre d’un intense débat sur le rapatriement de personnes mettant l’État en danger en dépit du principe de non-refoulement. Diverses personnalités politiques et judiciaires ont exigé le rapatriement de Sami A. en Allemagne afin de garantir efficacement l’interdiction de la torture et des droits humains fondamentaux.

…et Suisse

Suite notamment aux évènements entourant la mosquée An’Nur de Winterthour, désormais fermée, et le cas de la cellule suisse d’ISIS au printemps 2014, la Suisse a également pris un tournant juridique significatif avec l’adoption de nombreuses mesures préventives parfois très problématiques.

Le Parlement a, de son côté été pris d’une forme de frénésie. Si la motion 16.3982 du Conseil national Fabio Regazzi (TI/PDC)  a reçu une attention particulière du fait de sa demande extrême, elle n’est pas la seule en discussion. Les objets parlementaires traitant de mesures antiterroristes se sont multipliés, notamment en rapport à la Loi sur l’asile et celle sur les étrangers. On citera ici à titre d’exemple les interpellations 15.3547 et 15.4179, déposées respectivement par les Conseillers nationaux Daniela Schneeberger (PLR/BL) et Peter Keller (UDC/NW). Une initiative parlementaire déposée par Christian Lüscher (PLR/GE) demande en outre la création d’une disposition pénale générale pour lutter contre le terrorisme (15.407). Une accumulation qui reflète le caractère sensible de la question, aussi bien sur le plan politique que sociétal.

COMMENTAIRE HUMANRIGHTS.CH

La motion adoptée par le Parlement appelle à un changement de pratique contraire à la Constitution fédérale et au droit international applicable. A la fois incomplète et sélective, elle s'attaque en outre un élément qui relève du noyau dur du droit international (ius cogens). Le principe de non-refoulement, associé à l'interdiction de la torture, est en effet considéré comme tel, à la fois sur le plan politique et juridique, constituant une obligation inaltérable de la Suisse. En outre, le changement de pratique demandé n’est tout simplement pas nécessaire, comme l'a également martelé en vain devant la chambre basse la Conseillère fédérale Sommaruga. L’existence des assurances diplomatiques - déjà critiquées par certaines ONG - et des exigences élevées associées à l’application au cas par cas du principe de non-refoulement, rendaient d’ores et déjà possible le renvoi des personnes représentant un danger pour la société helvétique tout en garantissant que la Suisse ne soit pas impliquée dans des actes de torture sur des êtres humains, quels que soient les faits qui leur sont reprochés. Heureusement, la Cour européenne des droits de l’homme à Strasbourg aura certainement à l’avenir à se prononcer sur les violations graves qu’entraînera l’application de la motion Regazzi et l’on peut espérer d’elle qu’elle nous offre, une fois encore, le dernier rempart de protection dont la Suisse semble avoir toujours plus besoin. Mais le soulagement est de courte durée face à la gravité de la décision parlementaire et face à un constat particulièrement inquiétant: encore une fois, le Parlement a franchi avec une légèreté consternante une ligne pourtant rouge sang, de celles dont on pensait qu’elles sont acquises pour toujours. 

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