Dans le cadre de la conférence pour la sécurité et la coopération en Europe (CSCE - devenue en 1995 organisation pour la sécurité et la coopération en Europe), les questions relatives aux minorités ne jouaient pas un rôle prépondérant, même si la déclaration finale d'Helsinki de 1975 contenait déjà une mention claire de la protection des minorités (Principe VII, respect des droits humains). Ce n'est qu'à la fin de la Guerre froide que le sujet gagne en importance. Ce développement est plus à mettre sur le compte de questions politico-stratégiques que des principes de droits humains. Dans ce sens, l'OSCE rappelle depuis le début des années nonante l'importance de la protection des minorités pour assurer la paix et la sécurité entre les différents Etats. C'est ainsi que la Charte de Paris pour une nouvelle Europe (1990) exprime cette conviction:
«Nous affirmons que l'identité ethnique, culturelle, linguistique et religieuse des minorités nationales sera protégée et que les personnes appartenant à ces minorités ont le droit
d'exprimer, de préserver et de développer cette identité sans aucune discrimination et en toute égalité devant la loi.»
L'OSCE travaille ainsi avec un concept très englobant de sécurité. La paix entre les Etats est vue comme dépendante du respect des droits humains et des droits des minorités. Cela signifie que la politique des minorités d'un Etat n'est pas seulement une affaire intérieure. Elle est également un objet d'intérêt légitime pour la communauté internationale. C'est ainsi que le principe de respect de la sphère souveraine des Etats est relativisée quant à la protection des minorités.
Définition des minorités peu claire
Dans le cadre de l'OSCE, la définition des minorités est très large. On l'utilise ainsi comme concept englobant les minorités religieuses, linguistiques, ethniques et culturelles. Les documents de l'OSCE ne connaissent toutefois pas de définition acceptée et pouvant être utilisée comme base contraignante. Les pays membres de l'OSCE ont néanmoins décidé de ne pas reconnaître aux différents Etats la légitimité de définir quelle communauté est une minorité nationale ou non. Ce sont plutôt les membres de ces communautés qui peuvent revendiquer le titre de minorité nationale. C'est ainsi que l'article 32 du document final de la réunion de Copenhague (1990) précise que: «L’appartenance à une minorité nationale est une question relevant d’un choix personnel, et aucun désavantage ne peut résulter d’un tel choix.»
- Document final de la réunion de Copenhague sur la dimension humaine de la CSCE
(pdf, 29 p., en fr.)
Ces problèmes conceptuels ont des conséquences sur le travail actuel de l'OSCE, particulièrement sur les activités du haut-commissaire pour les minorités nationale. Celui-ci eut dès le début de son mandat le souci de ne pas laisser s'enflammer le débat autour de cette question de définition. Il ne lui restait d'autre choix que de privilégier une approche résolumment pragmatique.
Instruments pour la poursuite de la politique des minorités
L'OSCE ne connaît pas de procédure précise pour traiter les problèmes liés aux minorités. Parmi les instruments de l'OSCE pour la promotion de la paix et la prévention des conflits, les instruments suivants ont un intérêt pour la politique des minorités:
- le haut-commissaire pour les minorités nationales
- le bureau pour les institutions démocratiques et les droits de l'homme
- les mécanismes de dimension humaine
