Les droits politiques de la Cinquième Suisse encore loin d’être pris «à la lettre»

08.11.2021

L’exercice du droit de vote par les ressortissant·e·s helvétiques de l’étranger relève de leurs droits politiques de citoyen·ne·s, essentiels pour le bon fonctionnement de la démocratie et la mise en œuvre des autres droits humains. Depuis l’introduction du vote par correspondance en 1992, de nombreux·ses citoyen·ne·s de la Cinquième Suisse se retrouvent toutefois régulièrement dans l’incapacité d’exercer ce droit: ils et elles ne reçoivent pas ou trop tardivement leur matériel de vote.

En théorie, la Cinquième suisse devrait pouvoir participer activement au processus démocratique. Dans les faits, le plébiscite des 210'000 électeur·trice·s parmi les près de 780'000 citoyen·ne·s suisses de l’étranger est tributaire des services postaux internationaux... comme de leurs éventuelles défaillances. Le problème s’est encore aggravé depuis 2019 en raison des importantes restrictions que connaît actuellement le trafic postal international à cause de la pandémie de covid-19. Selon l’enquête diligentée par l’Organisation des Suisses de l’étranger (OSE) portant sur la réception de la documentation pour les votations fédérales du 7 mars 2021, 27% des 46 personnes répondantes déclarent n’avoir pas reçu leur matériel de vote ou trop tardivement. Dans l’ensemble, les estimations sont plus inquiétantes. Celles de Swissinfo datées du mois d’avril 2021 chiffrent 50'000 personnes, soit un quart des expatrié·e·s suisses.

Ces dysfonctionnements ont une incidence sur les scrutins, parfois très serrés. A ce titre, sur les 10 dernières années, quatre objets soumis aux votations populaires fédérales se sont jouées à moins de 20'000 voix d’écarts: l’initiative «contre l’immigration de masse» (2014), la révision de la loi radio-TV (2015), puis deux ans plus tard, la loi fédérale sur la réforme de la prévoyance vieillesse 2020 et enfin, l’arrêté fédéral relatif à l’acquisition de nouveaux avions de combat en 2020. Ils représentent une véritable entaille dans l'exercice des droits politiques des Suisse·sse·s de l'étranger et plus largement, de la démocratie.

Entre logistique et politique, une responsabilité partagée?

Les droits politiques des citoyen·ne·s suisses et de ses ressortissant·e·s de l’étranger sont garantis par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (art. 25 PIDCP) et la Constitution fédérale. L’article 40 de la Constitution dispose que la Confédération «légifère sur les droits et les devoirs des Suisses et des Suissesses de l’étranger, notamment sur l’exercice des droits politiques au niveau fédéral». En matière de compétences, la Chancellerie fédérale est chargée de l’organisation des votations, tandis que la responsabilité de l’envoi du matériel de vote incombe aux cantons et aux communes. Le Conseil fédéral insiste pour que les gouvernements cantonaux envoient le matériel le plus rapidement possible, éludant la question centrale du délai.

Le cadre légal suisse prévoit en effet cinq semaines pour l’envoi et le retour du matériel de vote; un délai régulièrement rappelé aux cantons et aux communes par la Poste Suisse. Cette règle ressort de deux dispositions. La loi fédérale sur les droits politiques (LDP) précise à son article 11 que les électeur·trice·s reçoivent les documents «au plus tôt quatre semaines avant le jour des votations, mais au plus tard trois semaines avant cette date». De plus, l’ordonnance sur les Suisses de l’étranger (OSEtr), à son article 12, permet l’envoi aux expatrié·e·s «une semaine au plus tôt avant la date de l’envoi en Suisse». Or, différents scénarios sous forme de cartes montrent que ce délai – même s’il était respecté – est manifestement trop court pour un certain nombre de pays. Dès lors, l’État a-t-il l’obligation de rendre effectif le droit de vote des Suisses et Suissesses de l’étranger? La Direction consulaire du Département fédéral des Affaires Étrangères (DFAE) prévient les potentiel·le·s électeur·trice·s qu’elle «ne peut garantir le bon fonctionnement des postes étrangères». De même, la loi sur les Suisses de l’étranger (LSEtr) ne précise pas explicitement à quel point la Confédération doit contribuer à la levée de ces obstacles.

Ce délai avait été notamment remis en cause lors des élections au Conseil des États de novembre 2019, lorsque le démocrate-chrétien tessinois Filippo Lombardi, actuel président de l’OSE, avait été évincé par 46 voix d’écart par la candidate socialiste Marina Carobbio. Un recours au Tribunal administratif cantonal puis au Tribunal fédéral avait alors été déposé par un avocat du parti pour demander l’annulation du vote et l’organisation d’un nouveau scrutin, arguant que les administrations des communes n’avaient pas été assez rapides dans l’envoi du matériel de vote pour la Cinquième Suisse. Dans un arrêt rendu en 2020, le Tribunal fédéral (TF) rejette le recours. La loi cantonale sur l’exercice des droits politiques oblige les communes à envoyer le matériel de vote en temps utile (au moins dix jours avant le scrutin en cas de second tour) mais, selon les juges fédéraux, «n’instaure pas pour autant un droit de l’électeur à le recevoir en temps utile».

Plusieurs pistes explorées

Plusieurs options ont été pensées pour remédier à ce problème. En réponse au postulat du conseiller national Andri Silberschmidt (PLR/ZH), le Conseil fédéral mène actuellement un projet pilote d’envoi du matériel de vote par courrier diplomatique, démarré à l’occasion de la votation populaire du 13 juin 2021. Impliquant la chancellerie fédérale et la Direction consulaire du DFAE ainsi que trois cantons (Argovie, Tessin et Genève), près de 1600 Suisses et Suissesses de l’étranger vivant en Australie, au Brésil et en Thaïlande, et politiquement domicilié·e·s dans ces cantons y ont participé et ont répondu, pour 20% des personnes, à un sondage. Le matériel de vote a été envoyé à la première moitié des votant·e·s interrogé·e·s par la poste et à la seconde moitié via la représentation suisse du pays concerné. Une analyse approfondie de ce projet sera présentée par le Conseil fédéral d’ici au printemps 2023.

Autre option, le Conseil fédéral a accordé un délai supplémentaire d’une semaine dans le contexte de la pandémie. Cette solution est cependant de facto difficilement réalisable en raison du véritable goulet d’étranglement que suppose la rédaction, production et distribution de la brochure explicative dont l’envoi est légalement impératif (art. 10a al. 2, LDP).

Quant à l’alternative des envois prioritaires, elle implique d’après une analyse d’importants surcoûts pour les cantons et les communes, qui se répercutent financièrement sur les Suisses et Suissesses de l’étranger. Enfin, dans sa motion, le conseiller national Claudio Zanetti (UDC/ZH) propose de recueillir le matériel de vote par voie électronique et de l’imprimer soi-même. Le Conseil fédéral estime néanmoins que cette alternative n’est pas «une solution applicable», en raison de son manque de sécurité.

Le vote électronique: la «sécurité prime la vitesse»

L’introduction du vote électronique est une demande constante de l’OSE. La Confédération s’efforce de mettre sur pied un système sûr de vote électronique depuis 2004. Elle a autorisé plus de 300 tests dans 15 cantons, sur le fondement des articles 8a (LDP), 27 de l’Ordonnance sur les droits politiques (ODP) et ceux de l’ordonnance de la Chancellerie fédérale sur le vote électronique (OVotE), mais y a mis un terme à la mi-2019. Proposés aux différents cantons respectivement depuis 2004 et 2016, le système du canton de Genève est abandonné pour des raisons financières et celui de la Poste Suisse, suspendu à la suite de révélations sur des failles majeures de sécurité. La disparition du canal de vote numérique a provoqué un effondrement de la participation des Suisses et Suissesses de l’étranger aux votations et aux élections.

Selon la Confédération, en plus d’empêcher les retards, l’e-voting présenterait plusieurs avantages tels que la rapidité des résultats des scrutins, l’impossibilité de dépôt de suffrage nuls, ou encore une plus grande attention accordée à l’autonomie des personnes malvoyantes. Cependant, au regard du scepticisme de certains parlementaires – Mueller (PLR/LU), Zanetti (UDC/ZH) – accentué par les dysfonctionnements du système de la Poste Suisse, le principe «la sécurité prime la vitesse» a retenu toute l’attention de la Confédération.

En collaboration avec les milieux scientifiques, le Conseil fédéral a engagé en juin 2019 des travaux de restructuration de la phase d’essai du vote électronique et organisé en 2021 une procédure de consultation en vue d’élaborer un projet de révision du cadre législatif. Les essais pourront donc reprendre probablement à l’horizon 2023, une fois que les bases légales auront été adaptées et que les systèmes auront été soumis avec succès à un audit indépendant.