L’interdiction générale de la mendicité viole la Convention européenne des droits de l’homme 

Le droit au respect de la vie privée comprend le droit de s’adresser à autrui pour en obtenir de l’aide. Une interdiction absolue de la mendicité est disproportionnée et viole la Convention européenne des droits de l'homme, quelle que soit la situation individuelle des personnes touchées par la pauvreté.

Selon un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme (CrEDH) du 19 janvier 2021, la Suisse a violé le droit au respect de la vie privée de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) en sanctionnant une ressortissante rom qui demandait l’aumône. La Cour a jugé que la condamnation au paiement d'une amende de 500 francs suisses et la peine de prison de substitution de cinq jours pour non-paiement était disproportionnée.

La requérante, une femme issue de la communauté rom de Roumanie, a passé un certain temps à Genève à partir de 2011. Ne trouvant pas d’emploi, elle a à plusieurs reprises demandé l'aumône aux passant·e·s. Entre juillet 2011 et janvier 2013, elle a été condamnée au paiement d’amendes totalisant plusieurs centaines de francs, la mendicité sur la voie publique à Genève étant interdite en vertu de l'art. 11A de la Loi pénale genevoise (LPG).

En janvier 2014, le Tribunal de police de Genève a condamné l'intéressée au paiement d’une amende de 500 francs suisses. Pas en mesure de payer ce montant, celle-ci a du purgé une peine de substitution en détention du 24 au 28 mars 2015. La somme d’argent qu'elle avait obtenue en mendiant a été confisquée par les autorités. Son recours contre la sentence ayant été rejeté par la deuxième instance cantonale et par le Tribunal fédéral, elle saisit la CrEDH. La requérante allègue une violation du droit à la vie privée (art. 8 CEDH), du droit à la liberté d'expression (art. 10 CEDH) et de l'interdiction de discrimination (art. 14 CEDH).

Le droit de s’adresser à autrui pour en obtenir de l’aide

Selon la CrEDH, la vie privée est un concept large qui ne peut être défini de manière exhaustive. Elle englobe les aspects de l'identité physique et sociale d'un individu: le droit à la vie privée, le droit au développement personnel et le droit d’établir et d’entretenir des relations avec d’autres êtres humains et le monde extérieur. Il existe donc un domaine d'interaction entre l'individu et d'autres personnes qui, même dans un contexte public, peut relever de la «vie privée».

Le principe de la dignité humaine est sous-jacent à l’esprit de la CEDH. Ce principe est donc pertinent pour l’interprétation du droit à la vie privée. Lorsqu’une personne ne dispose pas de moyens de subsistance suffisants, sa dignité humaine est gravement atteinte. En mendiant, elle adopte un certain style de vie pour surmonter une situation inhumaine et précaire. Dans le cas présent, la requérante est extrêmement pauvre, analphabète et sans-emploi; elle ne reçoit par ailleurs aucune aide sociale et n'est pas soutenue par un tiers. La Cour retient ainsi qu’elle a essayé de remédier à ses besoins par la mendicité.

Les autorités genevoises, en interdisant complètement la mendicité et en infligeant une amende ou une peine d'emprisonnement de 5 jours, ont privé la requérante du droit de s’adresser à autrui pour en obtenir de l’aide et de satisfaire ses besoins élémentaires.

Enfin, la Cour rappelle que, selon le Tribunal fédéral, la mendicité fait partie du droit constitutionnel à la liberté individuelle (article 10 al. 2 de la Constitution fédérale). Bien que le champ d'application de cette disposition ne soit pas identique à celui du droit à la vie privée de la CEDH, il lui est néanmoins très proche. Le droit de s’adresser à autrui pour en obtenir de l’aide doit donc être compris comme élément essentiel de l'art. 8 CEDH et donc applicable à la requérante.

La Suisse outrepasse sa marge d’appréciation 

Une ingérence dans l'exercice du droit au respect de la vie privée n'est justifiée que si elle est «prévue par la loi» inspirée par un ou des buts légitimes et «nécessaire dans une société démocratique» pour les atteindre (au sens de l'art. 8 al. 2 CEDH).

Selon les juges de Strasbourg, l’art. 11A LPG représente une base légale suffisante. Pour être considérée comme nécessaire dans une société démocratique, l’ingérence doit être proportionnée au but poursuivi. Lorsqu'un aspect particulièrement essentiel de l'existence ou de l'identité d'une personne est en jeu, la marge d’appréciation de l’État partie est toutefois limitée. Afin de pouvoir justifier les sanctions sévères imposées à la requérante, la Suisse aurait dû avancer de solides motifs d'intérêt public.

L’intérêt public avancé par les autorités (la lutte contre la criminalité organisée et la protection des droits des passant·e·s, des résident·e·s et des commerçant·e·s) n’ont pas été acceptés par la Cour, compte tenu du besoin de protection de la requérante. Criminaliser les victimes ne rend pas plus efficace la lutte contre les réseaux de mendicité. En outre, le rapporteur spécial des Nations unies sur l'extrême pauvreté a qualifié d'illégitime, du point de vue des droits humains, le motif qui consiste à rendre la pauvreté moins visible dans une ville afin d'attirer les investissements. Les buts fixés par les autorités étaient donc disproportionnés par rapport à la sanction sévère infligée à la plaignante, qui n'avait pas d'autres moyens que de mendier pour assurer sa survie. Cette sanction a violé la dignité humaine de la requérante et la Suisse a dépassé son pouvoir discrétionnaire.

Enfin, même si la marge d'appréciation avait été respectée, les tribunaux suisses auraient été dans l'obligation d'examiner de manière approfondie la situation concrète de la requérante. Selon la Cour, l'interdiction absolue de la mendicité ne permet pas une véritable mise en balance des intérêts de chaque cas et punit la mendicité sans prendre en considération la personne qui exerce l'activité, son degré de vulnérabilité, son appartenance ou non à un réseau criminel, le type de mendicité et le lieu où elle est pratiquée.

Un regard au-delà des frontières

Le Tribunal fédéral considère qu'une législation moins restrictive que l’interdiction absolue de la mendicité ne pourrait avoir le même effet. La CrEDH réfute cette théorie, rappelant qu’une majorité d'États membres du Conseil de l'Europe prévoient des restrictions de pratiquer la mendicité plus nuancées que la Suisse. Neuf États membres du Conseil de l'Europe n'ont pas de disposition interdisant la mendicité au niveau national ou local et six pays ont interdit les formes agressives et intrusives de mendicité seulement. Sept autres États limitent par ailleurs la portée de leur interdiction de la mendicité. Dans les onze pays où il n'existe que des interdictions locales de la mendicité, comme en Suisse, celles-ci se limitent généralement à des formes agressives et intrusives. Dans cinq autres pays, les interdictions de la mendicité sont moins différenciées. S’'il n'existe pas de consensus européen sur l'interdiction de la mendicité, une interdiction absolue sous forme de disposition pénale, comme il en existe dans certains cantons suisses, représente une exception.

Les juges de Strasbourg concluent que l'ingérence dans le droit au respect de la vie privée de la plaignante ne peut être justifiée et que la Suisse a violé l'article 8 CEDH. Ainsi, la Cour s'abstient d'examiner les potentielles violations de l'interdiction de la discrimination et du droit à la liberté d'expression.

Criminalisation des victimes

L'arrêt unanime de la CrEDH est d'une grande importance pour la protection des minorités en Suisse et dans toute l'Europe. Il corrige la position inquiétante du Tribunal fédéral selon laquelle la mendicité est certes un droit fondamental, mais peut malgré tout être interdite. Si la pratique de la mendicité gène, ce n’est pas pour autant qu’elle doit être interdite. Les personnes concernées, les plus vulnérables de la société, ont des droits humains, qu’elles doivent également pouvoir faire valoir. La décision de Strasbourg envoie un signal important: l'interdiction absolue de la mendicité au niveau cantonal et communal connaîtra des moments difficiles à l'avenir. Les arrêts de la CrEDH sont contraignants, ce qui signifie que les cantons suisses sont désormais tenus de lever les interdictions indifférenciées de la mendicité et de les adapter de manière à ce qu'elles permettent un examen au cas par cas et soient compatibles avec la CEDH.

Selon Maya Hertig, vice-présidente de la Commission fédérale contre le racisme (CFR), il serait utile de reconsidérer non seulement les sanctions elles-mêmes, mais également la nature pénale de celles-ci. Une interdiction absolue de la mendicité criminaliserait fondamentalement des comportements inoffensifs. Selon elle, l'interdiction de la mendicité renforcerait également la discrimination et la stigmatisation des minorités: les personnes concernées sont incarcérées et perçues par la société comme un groupe de population criminelle.

Dans ce contexte, le Groupe d'experts du Conseil de l'Europe contre la traite des êtres humains (GRETA) a également rappelé à la Suisse dans un rapport fin 2019 que la criminalisation de la mendicité place notamment les victimes de la mendicité forcée dans une situation de grande vulnérabilité. Elle a demandé à la Suisse de ne pas punir les victimes de la traite pour leur participation à des activités illégales alors qu'elles seraient forcées de le faire.

Vers une abrogation par les cantons?

Au vu de cette décision, le parquet de Genève a rapidement réagi et suspendu l'interdiction de la mendicité en attendant une décision des autorités politiques. L'arrêt a également eu un impact dans le canton de Bâle-Ville. En octobre dernier, le Grand Conseil avait adopté une motion à l'intention du gouvernement demandant la réintroduction d'une interdiction absolue de la mendicité. Le gouvernement a maintenant retiré le projet de loi et le Département de la Justice et de la Sécurité de Bâle a dit vouloir d'abord examiner en détail l'arrêt de Strasbourg. La loi vaudoise sur l’interdiction de la mendicité est quant à elle toujours en vigueur. Le procureur général estime que la compétence revient à l’exécutif cantonal. Toutefois, selon les propos de la conseillère d’Etat en charge du Département des institutions et de la sécurité Béatrice Métraux devant le Grand Conseil, le Conseil d’Etat ne peut pas se substituer au législateur et le jugement de la CrEDH ne «remettrait pas directement en cause les normes prévoyant l’interdiction générale de la mendicité». En revanche, pour Hadrien Buclin, la loi vaudoise est devenue inapplicable. Le 9 février 2021, une motion demandant l’abrogation de la loi vaudoise a été déposée au Grand Conseil par les Verts. Au vu de la décision de la CrEDH concernant l’affaire genevoise, il est clair que la loi vaudoise représente également une violation des droits fondamentaux et que le canton devra répondre à cette motion en adaptant sa législation. 

15.03.2021