Update: 25.11.2016

Requérant-e-s d'asile mineur-e-s non accompagné-e-s en Suisse

Les mineur-e-s qui ont été séparé-e-s de leurs parents et d’autres membres proches de leur famille en dehors de leur pays d'origine sont particulièrement vulnérables. L’observation générale n°6 (2005) du Comité des droits de l’enfant des Nations Unies souligne particulièrement ce fait. Comme chaque Etat membre, la Suisse s’est engagé à dispenser une protection particulière pour les requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s. Cependant, les conditions d'accueil locales sont problématiques à maints égards et nombre d’ONG l’ont démontré à plusieurs reprises. Compte tenu de la forte augmentation des enfants et adolescent-e-s non accompagné-e-s en fuite, le problème risque vraisemblablement de s’accroître.

Alors que 795 requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s ont été enregistrés en Suisse en 2014, le Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM) en dénombrait déjà 2'736 en 2015, soit trois fois plus qu’au précédent exercice, et huit fois plus qu’en 2013. Ce phénomène ne peut pas être uniquement expliqué par une augmentation générale des requérant-e-s d'asile, car le nombre de mineur-e-s non accompagné-e-s a proportionnellement augmenté de 3,34% à 6,92% sur l’ensemble des requérant-e-s d'asile. La plupart des requérant-e-s d'asile mineur-e-s non accompagné-e-s ont entre 16 et 17 ans et viennent d'Erythrée, d'Afghanistan, de la Somalie ou de la Syrie. Seul environ 15% d'entre eux sont des filles.

La Convention relative aux droits de l'enfant (CDE) stipule le fait que «[d]ans toutes les décisions qui concernent les enfants […] l’intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale.» (art.3 CDE). Sur le modèle de la Convention, l’art. 11 de la Constitution fédérale stipule que les enfants et les adolescent-e-s ont toujours droit à une protection particulière de leur intégrité et à l’encouragement de leur développement. La CDE garantit également le droit de l’enfant à l'éducation (art. 28 CDE), à ne pas être séparé de ses parents contre son gré (art. 9 CDE), à une protection spéciale en dehors de son milieu familial (art. 20 CDE), au repos et aux loisirs (art. 31 CDE) et la possibilité d'être entendu (art. 12 CDE).

Dans le droit suisse sur l'asile, des mesures spécifiques pour les requérant-e-s d'asile mineur-e-s non accompagné-e-s sont prévues. Les demandes d’asile des requérant-e-s mineur-e-sont non seulement traitées en priorité (art. 17, al. 2 LAsi), mais ces derniers/ères ont également droit de bénéficier d’une personne de confiance chargée de représenter leurs intérêts (art. 17, al. 3 lit. a et b LAsi).

Carences et obstacles dans la pratique

Selon l’Organisation suisse d’aide aux réfugiés (OSAR), ces droits sont toutefois refusés à de nombreux requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s. En raison du manque de capacités et des obstacles administratifs, de nombreux enfants et adolescent-e-s réfugiés ne peuvent bénéficier de soins psychologiques dont ils ont urgemment besoin.

Dès que les requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s arrivent en Suisse, ils doivent déposer une demande d'asile à l'aéroport ou dans un centre d’enregistrement et de procédure. Par la suite, le Secrétariat d'Etat pour les migrations (SEM) les répartit entre les cantons. La clé de répartition est proportionnelle au nombre d’habitants. Par la suite, le SEM continue à être responsable du traitement des demandes d'asile. Les cantons sont chargés de l'hébergement et de l’accès à des prestations de santé et d’éducation. De plus, ils assignent aux enfants et aux adolescent-e-s un conseiller ou une personne de confiance.

Outre l'art. 17 al. 3 LAsi, qui prévoit une personne de confiance pour chaque requérant-e-d'asile mineur-e- non accompagné-e, des mesures de protection juridique de l’enfant peuvent entrer en jeu au sens du Code civil. La mission de la personne de confiance se limite aux aspects juridiques relatifs à la procédure d'asile. D’autre part, la protection juridique de l'enfant prévoit un soutien qui a pour objectif d’aider les requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s dans des préoccupations de la vie quotidienne.

Il convient de préciser que le Code civil fait la différence entre curatelle et tutelle. Les curat-eurs/rices assistent les père et mère de leurs conseils ainsi que de leur appui dans la prise en charge de l’enfant (art. 308 CC). Les tut-eurs /rices ont quant à eux les mêmes droits que les parents (art. 327c CC), cette disposition se produisant uniquement si les parents biologiques sont introuvables ou décédés.

Etant donné que la personne de confiance et les instruments de droit civil entrent en concurrence, les cantons peuvent décider du choix de la disposition. Par conséquent, la gestion varie également. Certains cantons fusionnent les tâches de la personne de confiance ainsi que la prise en charge, alors que dans d'autres cantons la personne de confiance arrive en complément.

Grandes disparités cantonales

La conception de l’hébergement, de l’accès à des prestations de santé tout comme les possibilités de formation varient fortement selon les cantons. Le Comité des droits de l'enfant des Nations Unies a critiqué cette différence frappante entre les cantons dans ses recommandations à la Suisse déjà en 2015. Le Comité déplore le fait que pour les enfants et les adolescent-e-s en fuite, les conditions dont ils/elles vont bénéficier peuvent relever d’une une pure question de chance.

Les critiques de l'Observatoire du droit d’asile et des étrangers (ODAE) se concentrent surtout sur les tâches des personnes de confiance assignées aux mineurs, dont les prérogatives seront interprétées de manière très différentes selon les cantons. Pendant que des requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s sont suivi-e-s dans certains cantons par des personnes de confiance bien formées, ils/elles doivent effectuer par eux/elles-mêmes les demandes relatives à la procédure d'asile dans d’autres cantons. En ce qui concerne la situation du logement, certains requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s obtiennent une chambre dans une résidence surveillée, alors que d'autres sont logés dans des centres d'asile avec des adultes. Dans ces structures, ils manquent souvent d’un endroit calme pour faire leurs devoirs. En outre, ces enfants et adolescent-e-s n’ont reçu aucune surveillance ou prise en charge spéciales. Ils sont la plupart du temps livrés à eux-mêmes (voir notre article à ce sujet).

En réponse aux différentes critiques venant de la part des cantons, des centres d’hébergement et d’ONG, le Secrétariat d’Etat aux migrations prévoit d'améliorer son dispositif de prise en charge des requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s. Céline Kohlprath, porte-parole du SEM, explique qu’un des changements consistera en «un programme spécifique pour les mineurs non accompagnés, tant dans l'hébergement - ils auront une structure pour eux à l’intérieur de chaque centre fédéral - que dans le programme proposé». Cependant, les premiers changements ne devraient pas concrètement intervenir avant 2019.

Ecole et formation

Selon l'art. 26 de la Déclaration universelle des droits de l'homme (DUDH), toute personne a droit à l'éducation. La Convention relative aux droits de l'enfant consacre également à l'art. 28 le droit de l’enfant à l'éducation. De même, l’art. 19 de la Constitution fédérale prévoit le droit à un enseignement de base suffisant et gratuit. Dès lors, tous les requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s de moins de 16 devraient fréquenter l'école.

Selon l’ODAE, la scolarisation n’est pas toujours mise en œuvre de façon cohérente et rapide. Il y a plusieurs raisons à cela. Par exemple, les enfants requérants d'asile ne sont pas scolarisés dans certains cantons tant qu'ils se trouvent encore dans des centres d’hébergements collectifs et n'ont pas été répartis dans les communes. Tel que le rapporte l’organisation suisse alémanique vpod Bildungspolitik, les écoles sont aussi dépassées quand un enfant arrive au milieu de l'année, et celles-ci retardent ainsi la scolarisation jusqu’au début de l’année scolaire suivante.

Une fois de plus, la gestion des cantons, voire des communes, est très disparate. Certains centres d'asile offrent un enseignement spécial et des cours de français pour les requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s afin d’effectuer une transition en douceur avant la scolarisation. Les grandes communes envoient les enfants et les adolescent-e-s dans des classes dites d'introduction ou d’accueil jusqu'à ce qu'ils/elles aient assez appris pour assister à des classes ordinaires.

Dans les plus petites communes, les requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s arrivent, en partie, dès le départ dans les classes ordinaires. La question de savoir si et quand les enfants et les adolescent-e-s en fuite peuvent intégrer des classes ordinaires reste controversée. Une inscription trop rapide n’est pas seulement problématique en raison du manque de compétences linguistiques, mais également parce que les enfants et les adolescent-e-s ont auparavant traversé de très différentes carrières scolaires. Beaucoup d'enfants qui ont connu un séjour prolongé sur la route ou qui viennent d'un pays frappé par la guerre ont de sérieuses lacunes en termes d'éducation, observe Hélène Soupios-David, cheffe de projet au Conseil européen pour les réfugiés et les exilés (ECRE). Une scolarisation rapide dans les écoles ordinaires est pourtant très importante selon Silvia Steiner, directrice de l'instruction publique du canton de Zurich, et ce afin que les enfants et les adolescent-e-s soient intégrés plus rapidement et puissent apprendre une langue nationale.

Que se passe-t-il avec les mineur-e-s âgé-e-s de plus de 16 ans?

Les adolescent-e-s réfugié-e-s ayant dépassé l’âge de l'école obligatoire n’ont plus le droit de fréquenter l'école. L'enseignement des langues et des possibilités sportives sont cependant offertes dans presque tous les cantons. Dans les différents programmes de formation et d'emploi, le fédéralisme helvétique se manifeste à nouveau. Les requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s ont également la possibilité d’entrer en apprentissage, alors même qu’ils se trouvent dans une procédure d'asile ouverte. Cependant, la chance qu'ils obtiennent un apprentissage est minime. Comme le rapporte l’ODAE, cet état de fait est non seulement dû à la barrière de la langue mais aussi en raison des diverses conditions appliquées par les cantons.

Solutions à long terme essentielles

Par ailleurs, un fardeau pour les requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s consiste en un avenir incertain après leur 18ème anniversaire. Dès qu’ils atteignent la majorité légale, ils perdent le droit à une protection et à une prise en charge supplémentaires. Andrea Ferroni, directeur du Bureau de la protection sociale du canton des Grisons, critique ces profonds bouleversements: «Si nous voulons sérieusement intégrer les adolescent-e-s, nous ne pouvons pas simplement les laisser à eux-mêmes après leur 18ème anniversaire» (traduction libre de l’allemand). Il ajoute qu’une prise en charge jusqu’à une formation initiale est nécessaire. Le directeur de l’instruction publique bernois Bernhard Pulver défend également cet avis et fait valoir qu’un achèvement de la formation est profitable car cela empêche le développement d’une «société parallèle» du moment que les requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s restent en Suisse. Et même si ceux/celles-ci sont renvoyé-e-s, ils/elles peuvent tirer parti d’une formation menée à bien afin de pouvoir prêter assistance au développement de leur pays d'origine.

L’ODAE constate également que les demandes d'asile sont souvent seulement décidées à l’obtention de la majorité légale, cela afin de faciliter le renvoi dans le cas d'une décision négative. Une expulsion avant le 18ème anniversaire est certes possible mais soumise à des conditions supplémentaires. Les autorités suisses doivent tout d'abord examiner si un renvoi de l'enfant ou de l'adolescent-e- est raisonnable. En outre, il convient de déterminer si les parents de l'enfant ou si des institutions appropriées dans leur pays d'origine sont accessibles et capables de prendre soin de l'enfant. Il existe certes des cas de mineurs rejetés mais cela reste une rareté, explique L’ODAE. Il ressort de la Charte des MNA, un projet du Conseil suisse des Activités de la jeunesse, que les adolescent-e-s pâtissent d’un avenir incertain après le 18ème anniversaire. Ceux/celles-ci souhaitent au moins être en mesure de terminer leurs études.

Les requérant-e-s d’asile mineur-e-s sont encore trop souvent principalement considéré-e-s comme des requérant-e-s d'asile, plutôt que comme des enfants. De l’avis de l'ODAE, des solutions à long terme, et non pas des solutions jusqu’à l'âge de 18 ans, sont nécessaires. Christoph Braunschweig de la Fondation suisse du Service social international (SSI) en est convaincu: «Il est important d'investir dans ces adolescent-e-s, entre autres pour des considérations à caractère économique et qui concernent l’ensemble de la société, et ce indépendamment du pays dans lequel ils peuvent développer une perspective de vie». Ce faisant, Christoph Braunschweig pense aux coûts sociaux qui pourraient suivre, en termes d’intégration sociale et professionnelle, si l’Etat ne vient pas suffisamment en aide aux adolescent-e-s dans la période cruciale suivant leur arrivée en Suisse.

Disparitions de requérant-e-s d’asile mineur-e-s non accompagné-e-s

En janvier 2016, un message d’Europol démontre à quel point les mineurs en fuite sont vulnérables et en danger. L’agence de coordination policière rapporte que sur les 18 à 24 derniers mois, au moins 10’000 mineurs non accompagnés se sont volatilisés dans la nature après leur arrivée en Europe. En Suisse, un total de 240 enfants et adolescent-e-s en fuite ont été portés disparus au cours de ces 4 dernières années. Pour la seule année 2015, 76 enfants ont disparu des centres d'asile locaux. Par expérience, les autorités savent que certains enfants refont ultérieurement surface chez des membres de leur famille. Cependant, d'autres enfants restent introuvables. Europol souligne qu’un certain nombre de preuves attestent qu’une partie de ces enfants pourraient avoir été victimes d’une infrastructure criminelle paneuropéenne. Cette dernière profite des réfugiés afin de les asservir et/ou de les exploiter sexuellement.

Mineur-e-s parfois refoulé-e-s aux frontières

Depuis plusieurs mois, la situation est particulièrement préoccupante à Côme, ville italienne située non loin de la frontière sud de la Suisse. De nombreux/ses mineur-e-s non accompagné-e-s sont refoulé-e-s par les gardes-frontières en Italie alors même qu’ils/elles possèdent de la famille en Suisse et/ou viennent requérir une protection. Ce faisant, «les droits des mineur-e-s ne sont clairement pas respectés» selon Denise Graf, coordinatrice asile pour la Section suisse d’Amnesty International

Une délégation de l’ONG s’est déplacée sur place en août 2016 afin d’interroger des jeunes réfugiés dans un campement comptant 500 personnes. «Les résultats des interviews ont montré qu’il y a de sérieux problèmes de compréhension en lien avec l’accès à la procédure d’asile et la situation juridique», indique Denise Graf. «Les gardes-frontières au Tessin ne sont pas formés pour leurs nouvelles tâches. Chaque personne qui franchit une frontière a le droit de bénéficier d’une décision formelle. Des personnes qui déclinent régulièrement leur identité peuvent être renvoyées, par exemple si elles sont sous le coup d’une interdiction d’entrer sur le territoire. Dans le cas de personnes sans documents d’identité, le principe selon lequel elles ont besoin d’une protection doit prévaloir. Elles doivent au moins pouvoir accéder à une procédure d’asile préliminaire menée par les autorités responsables, à savoir le Secrétariat d’État aux migrations (SEM).»

Du côté des gardes-frontières, le discours demeure inflexible: «Les migrants ne souhaitant pas demander l’asile en Suisse, mais seulement y transiter, sont renvoyés vers l’Italie, conformément à l’accord de réadmission existant depuis 2000, explique David Marquis, porte-parole de l’Administration fédérale des douanes. Chaque mineur transféré d’une autorité à une autre est accompagné et surveillé en tout temps par la police des frontières.»

Cependant, selon les chiffres d’Amnesty International, le taux de renvois vers l'Italie a pris l’ascenseur lors de ces derniers mois. Alors qu'entre décembre 2015 et juin 2016, le taux de renvois se montait à 10%, la situation a radicalement évolué depuis début juillet 2016. Désormais, plus de 60% des personnes interpellées à la frontière sud du pays sont renvoyées en Italie. Il n’est dès lors pas insensé de supposer que des mineur-e-s non accompagné-e-s se retrouvent dans cette statistique.

Intervention politique nécessaire

Pendant ce temps, le monde politique reconnait la nécessité d’intervenir. La Conférence des directeurs cantonaux sociaux (CDAS) a adopté en mai 2016 des «standards minimaux» relatifs au traitement des requérants d'asile mineurs par les cantons. Ces normes ont pour but d’établir des conditions cadres et visent à harmoniser les pratiques afin de lutter contre les grandes disparités cantonales. Si les nouvelles lignes directrices produisent l'effet escompté, la mise en œuvre dépend des cantons.

Le sujet sera également prochainement discuté au Parlement. Le Conseiller national Jacques Bourgeois (PLR/FR) a déposé une motion en début d’année 2015. Celle-ci exige que l’ensemble des cantons respectent la Convention relative aux droits de l'enfant des Nations Unies et que la décision d'admission ou de renvoi n’ait lieu qu’après l'achèvement de la formation ou des études. Le Conseil fédéral demande le rejet de la motion. Il fait valoir que l’accès à des prestations de santé et d’éducation ainsi que l'hébergement relèvent du domaine de compétence des cantons. De plus, il souligne qu'un-e requérant-e d'asile mineur-e, s’il/elle n’obtient pas une protection suffisante en Suisse, peut saisir un juge conjointement avec sa personne de confiance. En outre, «[i]l faut éviter l'amalgame avec des titres de séjour à d'autres fins, tels qu'une activité lucrative ou une formation». La motion n'a pas encore été traitée au sein du Conseil national.

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