La procédure d'asile accélérée reste insatisfaisante

24.01.2022

Depuis l’entrée en vigueur de la révision de la Loi sur l’asile (LAsi) en 2019, la nouvelle procédure d'asile accélérée comporte plusieurs changements majeurs. Deux ans après sa mise en place, une première expertise relève que la qualité des décisions d’asile et de la motivation est jugée «globalement satisfaisante». Du point de vue des droits humains, des adaptations du système sont pourtant nécessaires pour protéger les droits des personnes requérantes d'asile.

La nouvelle procédure d'asile est entrée en vigueur le 1er mars 2019. Depuis, les procédures sont menées de manière accélérée dans les centres fédéraux d’asile (CFA). La procédure accélérée se caractérise par des délais de procédure raccourcis et un hébergement centralisé des requérant·e·s d'asile. Bien qu’elle permette aux requérant·e·s d'asile de savoir plus rapidement s'ils et elles peuvent bénéficier d’une protection ou doivent quitter la Suisse, elle ne doit pas mener à une instruction insuffisante des motifs d'asile aboutissant à des décisions d’asile erronées.

Selon le Secrétariat d'État aux migrations (SEM), les procédures d'asile accélérées ont «fait leurs preuves» et sont «mises en œuvre dans le respect des principes de l’État de droit». Malgré des améliorations en termes d’équité et de qualité au niveau de la procédure, divers points restent néanmoins critiquables. Il subsiste une nécessité d’agir aux yeux des organisations de protection des réfugié·e·s et des avocat·e·s. Face aux critiques de nombreuses associations, telles que la Coalition des juristes indépendant·e·s pour le droit d'asile - qui regroupe diverses permanences juridiques, organisations, avocat·e·s et personnes engagées à titre individuel - sur l’accélération de la procédure d’asile au détriment de la qualité des procédures et de l’équité des décisions, le SEM a commandé une évaluation externe des mesures en place. À cet effet, le SEM a chargé le Centre suisse de compétence pour les droits humains (CSDH) de procéder à une évaluation de la qualité de la procédure et des décisions d’asile de première instance ainsi que de l’uniformité du modèle de protection juridique octroyée aux requérant·e·s d’asile. À ce titre, le CSDH a formulé des recommandations de mise en œuvre à l'intention des autorités migratoires et des représentant·e·s juridiques.

La nouvelle procédure d'asile

Selon la loi sur l’asile révisée (LAsi), une demande d’asile peut être déposée dans un CFA, au bureau de contrôle des frontières d’un aéroport suisse ou à un poste frontalier suisse. Les requérant·e·s ne sont plus hébergé·e·s dans des centres d’enregistrement et de procédure comme c’était le cas jusqu’à maintenant, mais sont réparties dans l’un des CFA avec tâches procédurales parmi les six régions d’asile (Altstätten, Bâle, Balerna et Novazzano, Berne, Boudry et Zurich). Le Secrétariat d'État aux migrations est responsable de l'examen des demandes d'asile.

Cette répartition dans un CFA intervient dans les 72 heures qui suivent le dépôt de la demande d’asile et est suivie d’une phase préparatoire pouvant durer jusqu’à 21 jours. Dans le cadre de cet entretien, le SEM vérifie si un autre État européen est responsable de l’examen de la demande d’asile dans le cadre du système Dublin.

A la suite de cet entretien, le SEM décide si la personne requérante d’asile est soumise à la procédure Dublin ou à la procédure accélérée: si la Suisse est responsable de l’examen d’une demande d’asile, le SEM engage une procédure d’asile nationale accélérée. Une décision d'asile en première instance est prise dans les 8 jours à compter de la date de l’audition dans un CFA. Si la décision est positive, la personne concernée se voit attribuer un canton pour l'hébergement et les mesures d'intégration. Si la décision est négative, l'exécution du renvoi est ordonnée. La durée maximale de séjour dans les centres fédéraux d'asile est de 140 jours. Ce délai passé, ces personnes doivent être transférées dans un canton qui sera responsable de l'exécution du renvoi et du régime d’aide d'urgence.

Les personnes dont la demande d’asile ne peut faire l’objet d’une décision immédiate après l'audition en raison de la nécessité de clarifications supplémentaires (auditions supplémentaires, clarifications médicales, etc.) sont soumises à la procédure étendue. La Confédération affecte ces personnes à un canton, et une décision d’asile en première instance doit être prise dans un délai de deux mois. Que la décision soit positive ou négative, le canton reste responsable des mesures d'intégration ou de l'exécution du renvoi.

Une accélération au détriment de l’équité et de la qualité

L'attribution de cas complexes à la procédure accélérée à la place de la procédure étendue a entraîné, notamment au cours de la première année suivant la révision, l’admission d’un grand nombre de recours. Selon les autorités migratoires, des adaptations ont été effectuées dans l'intervalle et davantage de demandes d'asile ont fait l’objet d’un examen dans le cadre de la procédure étendue.

Les problèmes de triage incorrects sont toutefois encore trop fréquents selon le CSDH et les organisations de la société civile, notamment l'Organisation suisse d'aide aux réfugiés (OSAR): un grand nombre de cas complexes continuent d'être traités en procédure accélérée alors qu’ils méritent des clarifications, au détriment de l’équité et de la qualité. Les contraintes de temps liées à la procédure accélérée conduisent dans de nombreux cas à une clarification insuffisante et incomplète des faits. Il en résulte une identification inadéquate des personnes ayant des besoins particuliers, ayant subi des traumatismes ou été victimes de traite humaine.

Le rapport du CSDH conclut que la qualité des décisions d'asile est «satisfaisante dans l’ensemble». Cette évaluation est inquiétante, des erreurs dues à la procédure d’asile pouvant représenter une menace pour la vie des demandeur·euse·s d’asile.

La nécessité de revaloriser l’avis sur le projet de décision

Particulièrement importante dans la procédure d’asile, la représentation juridique permet au/à la requérant·e de prendre position sur le projet de décision, et doit être considérée comme partie intégrante du droit d’être entendu. Les représentant·e·s juridiques critiquent le fait que les prises de position doivent être déposées dans un délai de 24 heures, qu'elles n’aient aucun impact sur la décision et que le SEM n’en tienne rarement compte ou seulement de manière standardisée avant de rendre sa décision finale. Le CSDH relève en outre de grandes disparités régionales de protection juridique des requérant·e·s, en particulier lorsqu'il s'agit de prolonger les délais pour la prise de position.

Enfin, dans la procédure accélérée, la consultation des dossiers par les requérant·e·s ou leurs représentant·e·s juridiques n’est pas assurée de manière harmonisée dans tous les cantons, notamment lorsque la représentation juridique change. Le CSDH recommande au SEM de garantir à la/au représentant·e un accès continu et complet aux dossiers. Un accès égal et uniforme aux procès-verbaux d’audition et aux moyens de preuve doit leur être garanti afin d’assurer l’exécution correcte du mandat. Le CSDH relate un cas dans lequel le SEM, après avoir révoqué le mandat attribué pour la représentation juridique, a remis à un avocat externe le dossier sans les moyens de preuve déjà présentés par la personne requérante (rapport en allemand, p. 41). Ce n'est qu'après un recours auprès du TAF que l'avocat a pu consulter l'intégralité du dossier, ce qui porte fondamentalement atteinte au droit à un recours effectif, car il est très difficile pour le/la représentant·e·s de mener diligemment son mandat sans un accès au dossier. Les retards dans la remise et/ou l’examen des pièces du dossier aggravent le problème.

Répartition peu claire de rôles entre les différents organes de protection juridique

Les personnes requérantes d’asile bénéficient dans le cadre des nouvelles procédures d’une assistance et représentation juridique gratuites. Bien que les représentant·e·s juridiques exercent en principe leur mandat avec diligence, ils et elles n’ont pas la même appréciation du rôle qui leur imparti, celui-ci n’étant pas clarifié dans toutes les régions; alors que certain·e·s se positionnent comme véritables défenseur·euse·s des intérêts des demandeur·euse·s d’asile, d’autres limitent leur mandat au respect des garanties procédurales selon les principes de l’État de droit.

Ces divergences se manifestent dans les prises de position sur le projet de décision du SEM: Si certain·e·s représentant·e·s ne les étayent que peu, d’autres décident de ne pas se déterminer sans consulter la/le requérant·e ou de rendre un avis sans entrer en discussion avec leur mandant·e. Par ailleurs, dans la plupart des cas, la/le représentant·e juridique, notamment en Suisse alémanique, renonce à son mandat lorsqu’elle/il considère que le recours est voué à l’échec. Si la personne requérante d'asile souhaite recourir, elle doit trouver un·e mandataire externe dans le délai de recours très court imparti. Selon le bilan des déclarations de certain·e·s représentant·e·s juridiques établi par le CSDH, l’absence de garantie des voies de droit et la révocation du mandat sont en partie liées à la pression des délais et au grand nombre de procédures.

Le recours est un instrument essentiel pour garantir les droits procéduraux des requérant·e·s d'asile et corriger les décisions d’asile erronées. Aussi, la protection juridique effective de ces dernier·ère·s lors de la procédure ne devrait pas dépendre du centre d'asile dans lequel ils et elles se trouvent; une application uniforme du droit devrait être garantie dans toute la Suisse. Quant aux chances de succès d’un éventuel recours, l’OSAR estime que les intérêts de la/du requérant·e d’asile devraient toujours prévaloir en cas de doute ou qu’un recours devrait être déposé.

Enfin, la pratique courante du changement de représentant·e en pleine procédure affecte la connaissance du dossier et met en péril la relation de confiance entre la/le représentant·e légal·e et la personne requérante, pourtant fondamentale pour la procédure. Pour contrecarrer les effets négatifs résultant de ces changements et garantir la protection juridique, les demandes de prolongation des délais par la représentation juridique doivent impérativement être traitées de façon plus conciliante et uniforme.

Dans ce contexte, il convient de mentionner la situation précaire des centres fédéraux d'asile sans fonction procédurale. Le rôle des représentant·e·s légaux·ales mandaté·e·s est d’autant plus important, qu’en raison de l’isolement géographique de certains CFA, les requérant·e·s d'asile y étant hébergé·e·s ne disposent pas de la possibilité de s'adresser à un centre d'information ou à un conseil externe. Pour des raisons logistiques et organisationnelles, ces représentant·e·s ne sont cependant que rarement présent·e·s et la communication passe généralement par des entretiens en visioconférence. Le retard dans la communication et dans la remise des décisions ainsi que l'ouverture de la procédure en visioconférence sont particulièrement problématiques. Aussi, non seulement les droits procéduraux et de recours des requérant·e·s sont mis en péril, mais ces personnes vulnérables ayant des besoins particuliers sont également mises à l’épreuve.

Contrôle de qualité insatisfaisant

En principe, le SEM suit le principe du double contrôle lors de la rédaction des décisions d'asile. D'autres concepts de contrôle de la qualité existent au niveau régional: on retrouve notamment les «Focal Points», soit la nomination d'une personne de contact pour certaines thématiques du droit d'asile ou spécifiques à un pays, les analyses des jugements rendus par le TAF ou encore les discussions autour de cas.

Dans son évaluation, le CSDH a constaté de graves lacunes dans 40 des 120 dossiers analysés, notamment un établissement lacunaire des faits, une évaluation insuffisante de la prise de position sur le projet de décision, une application incorrecte du droit ainsi que des manquements quant à la qualité de la motivation. Les erreurs manifestes dans le dispositif des décisions en matière d'asile démontrent non seulement que le mécanisme interne du double contrôle n’est pas infaillible, mais aussi que celui-ci comporte un taux d'erreur élevé.

Enfin, selon l'étude du CSDH, l’interprétation de l’objectif de 80% fixé par la centrale du SEM diverge selon les régions d’asile. Alors que dans certaines, ce taux correspond aux délais qui doivent être respectés pendant la procédure accélérée, il est compris dans d’autres régions comme le seuil de cas devant être réglés dans le cadre de la procédure accélérée. Cette dernière interprétation conduit à une forte pression temporelle exercée sur le personnel du SEM, ce qui ne manque pas d’affecter la qualité de la procédure d’asile, n’est pas propice aux normes de qualité et contredit les exigences de triage dans les cas complexes. Il en résulte un établissement incorrect des faits et des décisions erronées.

Les revendications de la société civile

Si la nouvelle procédure d'asile s'est améliorée durant les deux années qui ont suivi son introduction, des lacunes susceptibles d'entraîner de graves conséquences subsistent ; aussi, il convient de les améliorer sans délai dans l’intérêt d’une procédure d’asile équitable et correcte.

La Coalition des juristes indépendant·e·s pour le droit d'asile exige que la procédure d'asile accélérée soit uniquement appliquée dans les cas qui conduisent manifestement à une décision d'asile positive ou à une admission provisoire. Les auditions doivent être menées de manière approfondie et axées sur la compréhension, et les examen et traitements médicaux ne doivent être soumis à aucune restriction. Quant aux chances de succès d’un éventuel recours, celui-ci doit bénéficier du doute analogue au principe in dubio pro refugio. L'examen des faits et la qualité des décisions doivent par ailleurs être soumis à un monitoring afin de limiter les erreurs de décision. Enfin, les changements de représentant·e pendant la procédure d'asile doivent être évités autant que possible.

Les délais de procédure et de recours excessivement courts sont également sous le feu des critiques de la société civile: le délai pour pouvoir prendre position devrait être prolongé à 10 jours ouvrables tandis que le délai de recours pour toutes les demandes d'asile à 30 jours calendaires. Les demandes de prolongation de délai doivent être traitées de manière souple par le SEM.

Enfin, certaines organisations de la société civile pointent des lacunes dans l’évaluation du CSDH. Seule la procédure accélérée a été examinée, or il aurait été judicieux d’évaluer la mise en œuvre de la procédure Dublin et de la procédure étendue, d’inclure les conditions d’hébergement et de prise en charge des requérant·e·s d’asile ainsi que d’évaluer la situation des personnes vulnérables. De plus, l’analyse n’est basée que sur des entretiens avec des représentant·e·s, et non avec les personnes principalement concernées. Une évaluation tenant compte de l’avis de ces dernières permettrait de mettre en lumière de manière plus exhaustive les problèmes inhérents au système d’asile.

Informations complémentaires