La Suisse et la ratification de la Charte sociale européenne

Oui, la Confédération a signé la Charte sociale européenne (CSE) en 1976. Mais non, la CSE n’a toujours pas été ratifiée par notre pays. L’opposition implacable des milieux économiques a fait échouer deux essais de ratification, le premier en 1987 et le second en 2004.  La dernière campagne, lancée par la coalition «Pro Charte sociale» en 2010 est le dernier essai en date et il a fallu quatre ans pour qu’il donne un premier résultat positif. À l’été 2014, le Conseil fédéral a en effet adopté un rapport indiquant qu’il n’existe plus aucune barrière juridique à une ratification par la Suisse de la Charte sociale européenne. Un résultat spectaculaire en regard des 50 années de tribulations qui l’ont précédé.

Optimisme des années soixante

Car cela fait cinquante ans que la Suisse débat de l'opportunité de ratifier la Charte sociale européenne. Déjà en 1962, alors que la Confédération discute son entrée dans le Conseil de l'Europe (réalisée en 1963), une consultation interne à l'administration fédérale a lieu sur la question de la Charte sociale. En raison de la possibilité de ne ratifier que partiellement la Charte et au vu de son caractère peu contraignant, les autorités considèrent la Charte comme étant juridiquement et politiquement plus facile à faire accepter que la Convention européenne des droits de l'homme. Vu que cette dernière doit être ratifiée en priorité, le dossier de la Charte sociale prend cependant une voie de garage durant presque une dizaine d'années. Depuis, les avis internes à l'administration fédérale se polarisent quant à l'opportunité d'une ratification.

Tiraillements dans l'administration

Alors que le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) ne cesse de souligner l’importance d’une ratification du point de vue de politique extérieure, l'ancien Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail campe sur les arguments souverainistes. L'idée qu'un organe international puisse juger de la conformité de la législation sociale suisse lui paraît inacceptable. Le Conseil fédéral préfère passer la main et repousse un véritable débat politique sur la Charte sociale.

Signature en 1976

En 1976, alors que Pierre Graber est en charge des affaires étrangères, un pas est franchi et la décision de principe est prise: la Suisse signe la Charte sociale européenne. L'espace d'un bref instant, les anciens clivages semblent dépassés. L'accalmie est toutefois de courte durée. Sous la critique massive des associations patronales et des milieux bourgeois, l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail s'élève contre la ratification du document par le parlement suisse. Son principal d'argument est d'ordre juridique: certaines provisions de la Charte (notamment l'art. 12, concernant le droit à des prestations sociales) ne sauraient s'accorder avec le droit suisse.

Lors de la signature du document, le Département fédéral des affaires étrangères avait compté avec quelques difficultés juridiques et politiques. Il espérait toutefois les résoudre sans grand délai. Erreur d'appréciation, vu que ce n'est qu'en 1983 qu'un message politiquement viable peut être adressé au Parlement.

Refus de ratification

Aux chambres fédérales, la proposition n'a toutefois pas l'ombre d'une chance (1984). Le Conseil des États puis le Conseil national refusent sèchement de ratifier la Charte. Ces choix politiques marqueront la défiance de la Suisse face aux droits sociaux ainsi que le rapport pour le moins méfiant face à ceux qu'on appellera dès lors «les juges étrangers».

À la suite de ces décisions, la Charte sociale européenne disparaît de l'agenda politique suisse. En 1991, le parti socialiste suisse (PSS) remet l'ouvrage sur le métier via une initiative parlementaire. Non sans surprise, le Conseil national accepte la proposition et charge sa Commission de la sécurité sociale et de la santé publique (CSSS) de préparer un projet de décision. En novembre 1995, la Commission s'exprime en faveur d'une ratification, soulignant que la Suisse remplit déjà six des sept articles qui forment le «coeur» intangible de la Charte. La Conseil national ne l'entend toutefois pas de cette oreille. La majorité bourgeoise refuse les art. 6 (droit de grève) et 12 (droit à la sécurité sociale), qui font tous deux parties du coeur de la Charte. En octobre 1996, le National renvoie le dossier à la Commission. Après trois prolongements du délai mis à disposition (en tout, six ans), le projet est soumis à la consultation des cantons et associations. Finalement, le National envoie le projet aux oubliettes en 2004 en refusant une énième prolongation du délai à la Commission: la Charte sociale européenne disparaît une fois de plus de l'agenda politique fédéral.

• Ratification de la Charte sociale européenne
  Initiative parlementaire 91.419  déposée par le Groupe socialiste le 16 juin 1991

Troisième essai avec la campagne «Pro Charte sociale»

La campagne «Pro Sozialcharta» de l'association AvenirSocial — «Professionnell-e-s travail social Suisse» est lancée en 2007. Appuyée par des personnalités et une quarantaine d'organisations, elle s’engage pour qu’une motion parlementaire demande au Conseil fédéral une proposition de ratification de la CSE. Elle commande une expertise juridique indiquant que la Charte sociale pourrait être ratifiée par la Suisse sans entraîner de modifications du droit interne. S’en suit un postulat du PDC, accueilli favorablement par la Commission de politique extérieure du Conseil des États (CPE-CE) en 2010. La Commission a alors demandé au Conseil fédéral de présenter un rapport, montrant notamment «concrètement quels engagements peuvent être pris et quelles réserves doivent être émises pour qu'une ratification soit conforme au droit suisse». Il a alors fallu plus de quatre ans pour que le CF prépare le dossier. Il a finalement adopté le 2 juillet 2014 un rapport montrant qu’il n’existe plus aucune barrière juridique à une ratification par la Suisse de la Charte sociale européenne révisée. Un pas important, mais pas encore décisif, le round final devant dans tous les cas se jouer devant les chambres parlementaires.

• Il n’y a plus d’obstacle juridique à la ratification de la Charte sociale européenne
  Article humanrighs.ch, 23 juillet 2014
• Le Parlement fait un pas vers la Charte Sociale
  Article humanrights.ch, 20 mars 2010
• Expertise sur la compatibilité du droit suisse avec la Charte Sociale
  Article humanrights.ch, 6 novembre 2008
• Site web de la campagne «Pro Charte sociale»

Commentaire de humanrights.ch

La minutie avec laquelle la Suisse s'intéresse à la compatibilité de la Charte sociale européenne avec son ordre juridique est à certains égards louable. Elle rappelle que si elle s'engage, la Suisse ne le fera pas à moitié. Mais cet examen dure maintenant depuis plusieurs dizaines d'années et sa crédibilité est fortement entachée. A juste titre, on soupçonne que les questions difficiles ne sont plus seulement juridiques, mais qu'elles relèvent bel et bien de décisions politiques auxquelles la Suisse se refuse jusqu'à aujourd'hui.
Comment expliquer la réticence de la Suisse à ratifier un engagement international dont les mécanismes de contrôle sont si peu dotés? Pour une bonne part, cette frilosité rend compte de l'attitude sceptique des Suisses face aux droits humains sociaux. Ceux-ci sont toujours considérés comme n'étant pas pleinement des droits humains valables, à l'inverse des droits civils et politiques du Pacte II. La Suisse répète pourtant à l'envi que tous les droits humains sont équivalents et indivisibles. Eu égard au processus de ratification de la Charte sociale européenne, cette position officielle fait figure d'engagement à peine audible.