Institution nationale des droits humains

Comparaison des Institutions nationales des droits humains en Europe

Dans une série d’articles, nous avons décrit le portrait de cinq institutions nationales des droits humains (INDH) européennes, en Allemagne, en France, en Autriche, en Norvège et en Irlande. Les trois premiers sont des pays voisins de la Suisse, alors que les trois derniers pays sont comparables avec la Suisse de par leur taille.

En été 2015, le Conseil fédéral se prononcera sur le sort du projet de création d'une Institution nationale des droits humains indépendante en Suisse. Cet article fournit du matériel pour la discussion en cours à propos des similitudes et des différences des INDH déjà établies dans les pays européens. 

Trois types d'institutions

En France et en Irlande, ce sont des commissions qui tiennent lieu d’INDH. L'Allemagne et l'Irlande ont choisi le modèle de l'institut et l’Autriche celui d’un Bureau du Médiateur. Une analyse plus minutieuse révèle que toutes ces institutions, quelle que soit leur nature, se valent dans les faits. 

Le CIC et les Principes de Paris

Le INDH de par le monde sont organisées en association, le «Comité international de coordination des institutions nationales des droits humains» (CIC). L'une des principales tâches du CIC est d'évaluer la conformité d’une INDH avec les Principes de Paris.

Une large conformité avec les Principes de Paris entraîne une attribution du statut A, une conformité partielle correspond au statut B et la non-conformité entraîne l’attribution d’un statut C.

Les Principes de Paris exigent une base légale, un mandat étendu, des infrastructures et un financement adéquats, une garantie d'indépendance vis-à-vis gouvernement, une représentation pluraliste de la société ainsi que le droit d‘accès pour les groupes particulièrement vulnérables.

A ou B: une attribution pas toujours cohérente

La Commission irlandaise pour les droits humains et l'égalité, nouvellement créée en 2014, n'a pas encore été classée par le CIC. La Commission précédente avait cependant le statut A, tout comme la Commission nationale consultative des droits de l’homme en France et l'Institut allemand des droits humains, ce dernier devant faire l’objet d’une nouvelle évaluation par le CIC en mars 2016. 

L'Institut allemand des droits humains (DIMR) a été fondé en 2001 et reposait jusqu'à l'été 2015 sur une décision du Parlement allemand. Pendant de nombreuses années, il n'a ainsi pas disposé d’une base légale, bien que cela soit considéré comme étant une condition préalable essentielle à l'attribution du statut A. En juin 2015, le parlement allemand a finalement décidé d'ancrer le DIMR dans une loi, entrée en vigueur le 1er janvier 2016.

Le cas de l’Office de l’ombudsman autrichien offre un autre exemple du fait que, vue de l‘extérieur, la classification CIC d’une INDH ne paraît pas toujours cohérente. Les différents bureaux de médiation pour l’administration publique des Länder et de l’État fédéral, existant depuis les années soixante, ont été regroupés en 2012 dans un seul office, structuré en six commissions régionales spécialisées dans la privation liberté et les établissements fermés, tels que les prisons ou les maisons de soins. Cet office constitue aujourd’hui l’INDH autrichienne.

L'Office de l’Ombudsman se charge de la médiation liée l’administration publique et est responsable de la protection et de la promotion des droits humains en Autriche.

Malgré ce mandat étendu, une base légale claire et une organisation partiellement décentralisée, l’Office de l’Ombudsmann ne va pas au-delà du statut B. La dernière classification CIC a eu lieu en 2011, à savoir une année que le mandat de l’Office soit grandement élargi. Il comprend en effet désormais tout un volet prévention en matière de droits humains et de collaboration avec la société civile.

Une fois intégrées au classement CIC, les INDH ne subissent de nouvel examen de la part du CIC qu’une fois tous les cinq ans. Ceci explique en partie certains écarts, qu’il s’agisse de sur ou de sous notations. 

L’intégration universitaire ne fonctionne pas

Une institution ne disposant pas d’une personnalité juridique, parce qu’elle fait par exemple partie d’une Université, n’est pas en mesure d’endosser le profil et les responsabilités d’une INDH. C’est ce qu’a montré notamment le cas du «Norwegian Centre for Human Rights» (NCHR), intégré à la faculté de droit de l’Université d’Oslo. 

Une évaluation externe a critiqué le travail du NCHR en tant que INDH du fait que la liberté académique exclut un engagement clair envers les droits humains. Cela notamment entraîner l'absence de positions claires en matière de droits humains et d’une voix institutionnelles forte.

Fait intéressant, l'Université d'Oslo a partagé ce point de vue, affirmant que la fonction scientifique universitaire et celle d’une INDH sont incompatibles. Le NCHR, en sa qualité d'institution nationale des droits humains, a ainsi été déclassé par la CIC de statut A en statut B. Plusieurs réflexions suivent leur cours afin de parvenir à séparer, sur le plan organisationnel, le NCHR de l’Université d’Oslo. 

Ressources: un bilan mitigé

Lorsque l'on compare les ressources financières et humaines des cinq INDH sélectionnées, l’on constate une forte hétérogénéité. 

En chiffres absolus, c’est l’institution norvégienne qui est la plus mal lotie, avec un budget d’à peine un million de francs suisses par année, ce qui ne manque pas de contraster avec à l'image que l’on se fait du pays de l’or noir. 

Autre surprise: la République d’Irlande dispose d’un budget plus généreux que celui de l’Allemagne, avec respectivement 4.4  et 3.4 millions d’euros par année.

Tous deux sont toutefois largement dépassés par l'Autriche, qui consacre plus de 10 millions d'euros par année à l’Office de l’Ombudsman. Cette valeur est expliquée par le fait que l’Office de l’ombudsman se charge non seulement de la médiation en matière de droits fondamentaux et humains, mais aussi la médiation nationale pour toute l’administration publique, y compris dans les Länder. 

Quant à la Commission française consultative des droits de l’homme, il n’existe pas d’information publique permettant d’en connaître le budget ou les sources de revenus.

De la variété des mandats

Les mandats des INDH examinées varient eux aussi grandement d’une institution à l’autre. Ainsi, l'Institut allemand des droits de l'homme a un profil plutôt «soft». Elle se charge de l'information, de la documentation, de la recherche, de l'éducation, du conseil politique et de la promotion du dialogue. Cela comprend également la rédaction des rapports sur la situation des droits humains en Allemagne à l’attention des organes de traités, ce qui l’a conduit dans les faits à assumer une fonction de monitoring (observation).  Le DIMR a de plus reçu sur le tard le mandat de monitorer l’application de la Convention de l’ONU relative aux droits des personnes handicapées, tel que cela est prévu à son art. 33 par.2. Elle n'a cependant pas compétence pour traiter des cas individuels (médiation).

De l'autre côté, Commission irlandaise pour les droits humains et l’égalité, en plus des tâches accomplies par l‘INDH allemande et de solides compétences dans le suivi de la législation, a également le droit de proposer des changements législatifs. Elle dispose aussi d’un mandat étendu d‘expertise, de conseil et d'aide juridique dans les cas individuels devant les tribunaux. En outre, la Commission irlandaise a le mandat explicite d'agir en tant que catalyseur du changement social, basé sur une culture institutionnelle de l'égalité et des droits humains.

La Commission française consultative des droits de l’homme se trouve dans une position médiane, à chemin entre les deux premières. Elle exerce une fonction consultative en matière de politique, mais a également un droit d’enquête et un mandat de monitoring.  La mixité du mandat s’impose également pour l’Office de l’ombudsman autrichien. En plus de la médiation, l’Office a un mandat de grande envergure pour la surveillance des établissements fermés et sur la base des constatations empiriques le droit de proposer des modifications législatives.

Conclusion

Ces cinq exemples démontrent que chaque pays établit son propre INDH. Le contexte et les conditions-cadres sont partout différents. Dès lors, il n‘est pas surprenant que les structures et les méthodes de travail varient largement. 

Les Principes de Paris viennent soutiennent cette grande variété des possibles et la rend possible. Leur but principal se résume dans le fait de garantir que, dans ce contexte de diversité, ne se propagent pas de fausses Institutions des droits humains qui, sous couvert du nom, ne seraient rien d’autre que des alibis aux mains des États. Pour que cette indépendance tant voulue et aussi prétendue des INDH vis-à-vis des États soit une réalité, encore faut-il que la société civile et les médias nationaux maintiennent une vigilance constante.

Sources

06.01.2016