Référendum sur Frontex: la perspective des droits humains

07.04.2022

Le 15 mai, les citoyen·ne·s suisses voteront sur la reprise du règlement de l'UE sur le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. Le nouveau règlement de l'UE a été approuvé par le Parlement à travers un arrêté fédéral et vise au développement et à l'extension de l'agence européenne de surveillance des frontières Frontex. Par cette adoption, la Suisse augmenterait fortement ses contributions financières et en personnel à l'agence européenne de surveillance des frontières.

Frontex fait l'objet de vives critiques depuis des années, car l'agence a participé à plusieurs reprises à des refoulements illégaux et à des violations des droits humains, notamment par des autorités nationales de protection des frontières. Un référendum a donc été lancé contre le projet de loi reprenant le nouveau règlement de l'UE par le comité «No Frontex Referendum», sur l’initiative de l’organisation Migrant Solidarity Network.

De quoi s’agit-il ?

Le règlement de l'UE 2019/1896 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes remplace les règlements de l'UE 1052/2013 et 2016/1624, et renforce du même coup Frontex en tant qu'autorité européenne de surveillance des frontières. Le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne expliquent que ces efforts sont motivés par les lacunes existantes dans le contrôle des frontières extérieures de l'espace Schengen. Selon eux, le cadre de l’Union dans les domaines du contrôle aux frontières extérieures, du retour, de la lutte contre la criminalité transfrontalière et de l’asile doit encore être amélioré.

La réforme de Frontex comprend l'attribution d'un mandat plus important, la constitution d'une réserve permanente de 10 000 spécialistes d'ici 2027, l'engagement de 40 conseiller·ière·s en matière de droits fondamentaux pour soutenir l’office des droits fondamentaux, l'acquisition de navires, d'aéronefs et de véhicules ainsi que la promotion du système européen de surveillance des frontières EUROSUR, qui doit surveiller et empêcher la migration irrégulière à l'aide de moyens techniques.

La réforme de l'agence européenne de surveillance des frontières entraîne une augmentation du budget et donc proportionnellement de la contribution de la Suisse, ce qu’elle fournit depuis 2011 à Frontex sur les plans financier et en personnel. En reprenant le nouveau règlement de l'UE, les 6 postes à plein temps actuellement mis à contribution par la Suisse augmenteraient progressivement pendant 5 ans pour atteindre un maximum de 40 postes à plein temps. La contribution financière passerait de 24 millions de francs en 2021 à un montant estimé à 61 millions de francs en 2027.

Des violations des droits humains par Frontex

L'agence européenne pour la gestion des frontières Frontex est impliquée depuis de nombreuses années dans des violations des droits humains aux frontières extérieures de l'UE. Ainsi, Amnesty International a documenté que Frontex collabore avec les garde-côtes libyen·ne·s, ce qui permet d'intercepter les personnes qui fuient en Méditerranée et de les ramener sous la contrainte dans des centres de détention libyens. De plus, l’agence européenne aide les autorités croates à la frontière extérieure de l'UE à repérer les personnes qui tentent de franchir la frontière de manière irrégulière. Des investigations ont également révélé que Frontex participe à des refoulements («push-backs») illégaux en Grèce. Selon l'Organisation suisse d'aide aux réfugiés, ces pratiques entrent «en contradiction flagrante avec le droit européen et les obligations de droit international public». Selon le principe de non-refoulement du droit international public, les personnes ne peuvent pas être expulsées si elles risquent d'être soumises à la torture ou à des traitements inhumains ou toute autre forme de violation sévère des droits humains.

Afin de déterminer si elles ont besoin d'une protection, les personnes concernées doivent avoir accès à une procédure d'asile équitable et conforme à l'État de droit. Or, c'est précisément ce «droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres pays pour échapper à la persécution», ancré dans la Déclaration universelle des droits de l'homme (art. 14, par. 1 DUDH) qui est refusé à de nombreuses personnes par l'approche privilégiée par Frontex, à savoir repousser les personnes hors des frontières extérieures de l'UE. Selon la Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, il est urgent de mettre un terme aux refoulements aux frontières de l’Europe. Dans une recommandation, elle appelle les gouvernements à augmenter la transparence et la responsabilité, notamment en renforçant les mécanismes qui permettent d’exercer un contrôle indépendant des opérations de surveillance des frontières, et enjoint les parlementaires à se mobiliser pour empêcher l’adoption de propositions législatives qui autoriseraient les refoulements ainsi que pour abolir toutes les dispositions en ce sens qui seraient déjà en vigueur

L'efficacité du «système de responsabilité», censé tenir compte du bilan préoccupant de Frontex en matière de droits humains, doit également être remise en question. Depuis 2011, Frontex a mis en place un système de signalement, des observateur·trice·s pour les retours forcés, des responsables des droits fondamentaux, un forum de consultation, un mécanisme de plaintes individuelles (en 2016) et un·e observateur·trice des droits fondamentaux (en 2019). Ces mécanismes ne sont en réalité que de la poudre aux yeux: en 2020, lorsque des député·e·s européen·ne·s se sont inquiété·e·s des tirs et des décès, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a indiqué qu’aucun incident grave n’avait été signalé, acceptant les justifications des autorités grecques. L'absence d'infractions signalées a également été utilisée par le directeur de Frontex, Fabrice Leggeri, pour justifier le rejet des recommandations du Commissariat aux droits fondamentaux et des gouvernements nationaux pour nier leurs pratiques illégales.

Enfin, Frontex n'intervient pas seulement aux frontières extérieures de l'UE, mais est également responsable de la planification et de l'exécution des renvois dans l'ensemble de l'espace Schengen. De nombreux rapports témoignent de la violence et des violations des droits humains dont a fait preuve l’agence lors de ces renvois. Frontex exerce en outre une pression sur les pays non-membres de l'UE pour qu'ils réadmettent les réfugié·e·s expulsé·e·s. Au total, Frontex travaille avec plus de 20 pays en dehors de l'UE et poursuit l'externalisation de la gestion des réfugiées et de l'immigration de l'UE.

Des garanties insuffisantes dans le projet de loi

La Suisse a une part de responsabilité dans le droit européen en matière de migration et d'asile et dans le respect des droits humains en Europe, et doit ainsi revoir sa participation automatique à Frontex. Avec le projet de loi soumis au vote le 15 mai 2022, les moyens investis par la Suisse dans l’agence sont disproportionnés par rapport aux ressources mises à disposition pour les mécanismes de protection. C'est précisément pour cette raison que le projet de loi Frontex devrait être accompagné de mesures compensatoires lors de la procédure parlementaire. La Commission de la politique de sécurité du Conseil des États a reconnu en mai 2021 que la reprise des développements de Frontex nécessitait d'importantes mesures compensatoires «dans l'esprit de la tradition humanitaire de la Suisse», et a donc demandé une extension du contigent de réinstallation, afin de permettre à davantage de personnes fuyant des régions en crise de venir demander l'asile en Suisse. Cette demande avait déjà été formulée par l'Organisation suisse d'aide aux réfugiés lors de la procédure de consultation. La commission a également proposé de renforcer les voies de recours des requérant·e·s d'asile par le biais d'un mécanisme de traitement des plaintes et la possibilité de recourir à un conseil juridique. Les Chambres fédérales ayant rejeté ces mesures, la loi soumise au vote ne prévoit aucune mesure compensatoire humanitaire importante. Si le référendum est accepté et le projet de loi rejeté, ce dernier pourrait être à nouveau débattu au Parlement; en ce sens, le référendum offre à la Suisse une chance de trouver des compensations humanitaires à la politique migratoire européenne menaçant les droits humains.

Les appels pour réformer Frontex ne viennent pas seulement de Suisse. Pour dénoncer ces pratiques contraires aux droits humains, le Parlement européen a demandé le gel d’environ 12% du budget de l'agence de surveillance des frontières en octobre 2021. Fin mars 2022, la commission du contrôle budgétaire de l'UE a décidé de prolonger cette décision, Frontex ne remplissant toujours pas les conditions pour une décharge du budget. Ses membres se sont appuyé·e·s sur les constatations de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), qui a fait état de harcèlement, de refoulements illégaux et d'autres mauvaises conduites de Frontex. La commission de l'UE demande que les violations de l'État de droit par Frontex soient traitées immédiatement. Un rejet par le peuple suisse du projet en discussion pourrait renforcer ces voix au Parlement européen et ainsi mettre la pression sur l'UE, les États Schengen et sur l’agence Frontex elle-même pour enfin engager les réformes nécessaires et mettre fin aux violations des droits humains commises dans le cadre de cette politique sécuritaire.

Quels sont les risques ?

Si elle n'adopte pas le règlement de l'UE sur le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, la Suisse pourrait être exclue des accords d'association à Schengen et Dublin. Ceci est possible sur le plan contractuel, car l'accord d'association à Schengen (AAS) oblige en principe la Suisse à reprendre les développements de l'acquis de Schengen, et donc également du règlement UE 2019/1896, dans un délai de deux ans. Si la Suisse ne reprend pas l’acte ou ne le fait pas dans le délai prévu, l'accord cesse automatiquement d'être applicable après six mois (art. 7, al. 4, let. a et c, AAS). Un comité mixte, composé de représentant·e·s du gouvernement suisse, du Conseil de l'Union européenne et de la Commission européenne, dispose alors de 90 jours pour trouver une solution commune. S'il n'y parvient pas ou ne respecte pas le délai prévu, l'accord Schengen devient automatiquement caduc après trois mois (art. 7, al. 4, AAS). En raison de la petite «clause guillotine», l'accord d'association à Dublin serait alors également dissous, selon Sarah Progin-Theuerkauf, professeure de droit européen et de droit des migrations à l'Université de Fribourg.

Rainer J. Schweizer, professeur de droit public, de droit européen et de droit international public à l'Université de Saint-Gall, rappelle quant à lui que la Suisse a repris depuis 2008 environ 370 actes juridiques de l'UE dans le cadre de Schengen et de Dublin, et que l'interdépendance de nombreuses institutions telles que la police, la justice, les autorités douanières et fiscales ne permet pas d'exclure automatiquement la Suisse des accords d'association à Schengen et Dublin par la «clause guillotine». Un accord global de sortie sur le modèle de l'accord de sortie du Brexit serait en effet nécessaire; aussi, c’est le moment de discuter des améliorations possibles dans le cadre de l'engagement de la Suisse auprès de Frontex.

Une certaine marge de manœuvre existe en pratique: jusqu'à présent, l'UE a toujours attendu la votation lorsque des référendums ont été lancés contre les développements de Schengen, notamment lors de la transposition de la directive européenne sur les armes dans la législation suisse sur les armes ou encore de l'introduction des passeports biométriques. Comme la mise en œuvre de ces évolutions législatives était jusqu'à présent toujours prévisible, l’UE a renoncé à des sanctions. Le délai de deux ans est déjà dépassé dans le cadre du développement actuel de l’acquis de Schengen, comme il a été notifié à la Suisse le 15 novembre 2019, ce qui signifie que le délai de reprise a déjà expiré le 15 novembre 2021. En cas d'acceptation du référendum, il est donc tout à fait possible que l'UE accorde à la Suisse un certain laps de temps pour adapter le projet de loi et mettre en œuvre le règlement européen sur Frontex avec un peu de retard. Le 15 mai 2022, le peuple suisse se prononcera en effet sur la mise en œuvre nationale du règlement de l'UE, et non sur l'accord de Schengen ou l'accord d'association à Dublin en soi. Il faut toutefois que la Suisse communique rapidement la suite de la procédure à l'UE.

Le point de vue des droits humains

Alors que les contrôles aux frontières ont été abolis entre les États membres de l'UE, Dublin et de l’espace Schengen et que la libre circulation des personnes prévaut, l'immigration en provenance de l'extérieur de ces frontières est abordée comme un problème de sécurité et exclusivement sous l'aspect de la migration et de l'immigration illégales. Cette politique de repli sécuritaire, incarnée et déployée par Frontex, se fait au détriment des droits humains et favorise les discours racistes. Aussi, la Suisse ne doit pas soutenir ou même encourager ce système sans se poser de questions.

Un retrait de la Suisse des accords d'association à Schengen/Dublin peut être considéré comme contre-productif dans la mesure où elle perdrait également son influence sur la politique européenne des réfugié·e·s et sur l'orientation de Frontex. Il ne faut toutefois pas oublier qu'elle participe elle-même à la politique d'asile critiquable de l'Europe sur la base de l'accord d'association à Dublin. La Suisse expulse régulièrement des personnes vers des États où elles risquent de subir de graves atteintes à leurs droits humains sur la base du règlement Dublin III notamment, et a déjà été critiquée à plusieurs reprises par les organes de traités de l'ONU.

Si le référendum est accepté, la Suisse pourrait déclencher un débat sur la scène internationale et introduire des demandes plus exigeantes vis à vis de Frontex. L'agence européenne de surveillance des frontières doit à la fois assurer une plus grande sécurité pour les personnes en quête de protection, se positionner clairement contre les refoulements illégaux et mettre en place un système de responsabilité permettant de surveiller et de signaler les violations des droits fondamentaux et en garantissant l’indépendance et l’effectivité du mécanisme de plaintes individuelles.

Compte tenu des violations des droits humains aux frontières extérieures de l'UE dont Frontex assume une part de responsabilité et vu l’insécurité alarmante planant sur les personnes en quête de protection, la reprise du nouveau règlement de l'UE sans mesure de compensation humanitaires au niveau national est inacceptable du point de vue des droits humains. Le «pays des droits humains» qu'est la Suisse a le devoir de contrebalancer la politique migratoire européenne restrictive en augmentant notamment le contingent de réinstallation, en facilitant le regroupement familial, en réintroduisant l'asile dans les ambassades ou en accueillant davantage de personnes en fuite; accepter le référendum, et ainsi refuser le projet de loi actuel, représente une occasion pour amorcer ce changement.

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