Accès à la justice en Suisse: une protection juridique encore lacunaire

29.09.2021

L’accès à la justice est au fondement même d’État de droit. Les lois garantissent des droits justiciables dont les tribunaux assurent le respect et l’application. Dans les faits, tout le monde ne parvient pas à faire effectivement valoir ses droits, voire à les défendre. La problématique de l'accès à la justice reste toujours d’actualité en Suisse et a intégré les revendications de la société civile ces dernières années. 

Il est souvent d’usage de considérer que l’application des droits garantis par la loi coulent de source : si chaque individu dispose du droit à un procès équitable, cela se traduit inévitablement... par un procès équitable. On part du principe qu'en cas de violations d’un droit, il serait toujours possible de les faire valoir devant un tribunal ou de rétablir l’état conforme au droit, par exemple dans le cadre d'une médiation ou d’une intervention d'une ombudsperson. Dans les faits, il existe malheureusement un certain hiatus entre ces principes et leur application concrète

Tout d'abord, le droit et les principes centraux de l'État de droit ne correspondent pas toujours à la réalité. Selon les principes de proportionnalité et de présomption d'innocence, la détention préventive doit être aussi proche que possible des conditions de vie en liberté. Les personnes détenues en Suisse passent pourtant 23 heures par jour dans leur cellule pendant plusieurs mois. De la même manière, nombreuses sont les personnes qui se retrouvent entravées dans leur quête de justice, par de multiples obstacles juridiques, sociaux, économiques, structurels ou psychologiques. Si les personnes en détention veulent faire recours contre les conditions inhumaines qu’elles traversent, elles doivent dans la plupart des cas trouver par elles-mêmes, depuis leur cellule, les moyens nécessaires pour obtenir des conseils et une représentation juridique. Or, ces personnes manquent le plus souvent de ressources financières.

C’est qu’il existe une idée reçue encore bien vivace, voulant que la problématique de l'accès à la justice serait un problème propre aux pays en développement – dans un environnement mêlant corruption, populations paupérisées et peu éduquées, groupes vulnérables discriminés et systèmes judiciaires déficients. En comparaison, l’accès à la justice en Suisse est certes bien plus développé, mais il reste néanmoins insuffisant. Depuis quelques années, la société civile porte ce thème sur le devant de la scène.

Un concept, plusieurs dimensions

L'accès à la justice dérive du terme anglais "access to justice" et désigne, dans un sens strict, l'accès physique à un tribunal. Dans son célèbre arrêt Marbury contre Madison, la Cour suprême des États-Unis déclare en 1803 : «L'essence des droits et de la liberté réside dans le droit de chaque individu à exiger la protection de ces droits». Cet accès à la justice entendu au sens strict du terme, ne se limite pas à la possibilité théorique de porter plainte devant un tribunal, mais comprend aussi la possibilité de faire valoir ses droits de manière effective et non discriminatoire.

Pour certains auteur·trice·s, l'accès à la justice renvoie uniquement à l'accès aux tribunaux. Au sens large, l’accès à la justice englobe les mécanismes extrajudiciaires de résolution des conflits tels que les services de médiation et d'ombudsperson ainsi que l'accès aux centres de conseil, aux ONG ou aux organisations de défense des droits humains.

En Suisse, les discussions portant sur le concept d'accès à la justice sont toujours en cours. On peut en effet considérer qu’au sens strict, l'accès au juge inclut les mécanismes extrajudiciaires de résolution des conflits, et que l'accès à la justice pourrait avoir une dimension plus générale. Cette définition soulève la question suivante: dans quelle mesure la justice formelle est-elle garantie en pratique? Chaque personne jouit-elle réellement de ses droits, qu'ils aient été revendiqués et appliqués ou non?

L'efficacité des mesures correctives est également un élément central pour garantir l'accès à la justice. Qu’un tribunal reconnaisse la violation d’un droit humain ou qu’il prononce des mesures correctives n'est pas suffisant : il devrait encore garantir une véritable exécution des décisions, qu’il s’agisse de l’élimination de la violation ou de l’indemnisation des victimes, ou encore de la prévention de futures atteintes aux droits.

Cet article identifie deux dimensions essentielles dans la notion d’«accès à la justice». Ce terme signifie d'une part, que l'État garantisse les droits individuels et comble les lacunes qui pourraient exister dans la protection juridique (dimension de garantie) et, d'autre part, que les individus aient la possibilité de faire valoir et appliquer leurs droits devant les tribunaux ou par le biais de mécanismes extrajudiciaires de résolution des conflits (dimension d’application).

Pas (d’État) de droit sans protection juridique

Le concept d'accès à la justice peut être entendu comme le droit humain à une protection juridique effective. Dans les sources juridiques nationales et internationales, la «protection juridique effective» est interprétée comme l'accès à un·e juge: les tribunaux du monde entier véhiculent le message selon lequel toute personne a un droit fondamental à la protection juridictionnelle. Dans la pratique au niveau international, la protection judiciaire a été étendue à d'autres organismes publics indépendants, tels que les commissions de contrôle et d'enquête parlementaires ou les délégué·e·s à la protection des données.

Sur le plan du droit international, le droit à une protection juridique effective est énoncé dans la Déclaration universelle des droits de l'homme (art. 8 et 10 DUDH). Depuis, elle a été intégrée, entre autres, dans la Convention européenne des droits de l'homme (art.6 et 13 CEDH) et dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (art. 2, par. 3, et art. 14 Pacte II de l'ONU). En outre, une protection juridique effective est également inscrite dans des conventions internationales spécifiques pour les groupes de personnes particulièrement vulnérables, telles que la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées (art. 13 CDPH).

En Suisse, le droit fondamental à une protection juridique effective est consacré par les garanties générales de procédure (art. 29 Cst. féd.), la garantie de l’accès au juge (art. 29a Cst. féd.) et les garanties spéciales de procédure (art. 30-32 Cst. féd.). Selon la doctrine générale des droits fondamentaux, l'État est tenu de respecter, protéger et garantir ces droits constitutionnels. De plus, l'article 35 de la Constitution fédérale garantit la «réalisation des droits fondamentaux», et donc du droit à une protection juridique effective, par les autorités dans l'ensemble de l'ordre juridique.

Le droit à une protection juridique effective remplit deux fonctions importantes: d’abord, les membres de la société doivent avoir confiance en l'existence d'une protection juridique en cas d'éventuelles violations de leurs droits, pour s’intégrer durablement dans la société et s’identifier comme membres égaux de celle-ci (fonction d'intégration). Ensuite, une protection juridique efficace permet de concrétiser le contenu et la substance des droits fondamentaux et des droits humains: un tribunal ne pourra pas clarifier le contenu des normes si aucune violation légale n'est rapportée.

Le droit à un salaire décent et à des conditions de travail équitables n’aide guère les personnes sans-papiers qui courent le risque d'être expulsées si elles se plaignent de leurs conditions de travail devant un tribunal. Si cette population est totalement dépourvue de protection juridique, il n'existe pas non plus de contrôle du respect des droits du travail des personnes vivant en Suisse sans autorisation de séjour. En conséquence, les responsables d’abus des droits des travailleur·euse·s ne sont pas tenu·e·s de rendre des comptes. La difficulté d’accéder à une protection juridique efficace remet ainsi en question l'État de droit dans son essence.

Accès à la justice: une utopie plus qu’une réalité

Il existe cependant un manque d’articulation entre l’esprit de la loi et la mise en œuvre de celle-ci. En Suisse aussi, l'accès à la justice aux sens étroit et large du terme est loin d'être une réalité. La dimension de garantie présente déjà de graves déficits. En effet, de nombreux individus ne peuvent jouir de leurs droits individuels, notamment les personnes perçues comme étrangères qui doivent s'attendre quotidiennement à faire l'objet de délits de faciès (ou «profilage racial») devant le refus des autorités de prendre des mesures efficaces contre ce type de discriminations contraires aux obligations nationales et internationales. Les personnes concernées se voient ainsi leur liberté de mouvement et leur liberté personnelle systématiquement entravées. Il en va de même pour les personnes privées de liberté et notamment en détention provisoire – encore pratiquée sous forme d'isolement dans la plupart des cantons. Il en va de même pour les personnes souffrant de graves troubles mentaux parfois isolées pendant des mois ou des années, alors que leur situation est reconnue depuis longtemps comme source de graves atteintes à la santé. Enfin, dans certains cas, ce sont les normes matérielles mises en place pour réprimander de manière adéquate les violations des droits humains qui font défaut. S’il n’existe aucune possibilité de porter plaindre, il n'y a par conséquent pas d'accès à la justice.

Défendre ses droits devant des instances judiciaires ou extrajudiciaires, est synonyme d’obstacles tant structurels qu’institutionnels. Devant les tribunaux, le manque de compétence, les honoraires d'avocat et les frais de justice élevés ainsi que les procédures coûteuses en temps, en énergie et potentiellement en argent peuvent fortement entraver l'accès à la justice. Parmi les autres obstacles concrets, on peut citer la difficulté de fournir des preuves, la distance physique qui sépare les individus des instances judiciaires ou du centre de conseil, notamment pour les résident·e·s de foyers d'asile éloignés, ainsi que le statut de résidence et tout particulièrement l'absence de permis de séjour, mais aussi le manque de dispositifs d'interprétation en langue des signes ou d'accessibilité pour les enfants et les personnes en situation de handicap mental. Des obstacles subjectifs peuvent également être significatifs. A ce titre, la mauvaise connaissance de ses propres droits et de leur mise en œuvre, les difficultés linguistiques voire l'analphabétisme, ou encore l’ignorance de l’existence de centres de conseil et de services dispensés par des organisations de la société civile, la peur de la stigmatisation ou d’être désavantagé sur le plan professionnel, le sentiment de honte, les expériences d'exclusion ainsi que la méfiance envers les institutions étatiques, constituent autant de barrières à un accès à la justice effectif.

La problématique de l’accès à la justice a des conséquences sur la protection juridique tant à l’échelle individuelle que sociétale. Si certaines problématiques juridiques n'atteignent jamais les tribunaux, aucune jurisprudence ne se développe, impliquant ainsi une grande incertitude juridique et des difficultés pour évaluer les risques de certains litiges en termes de procédure. Sans décision judiciaire, on ne peut s’assurer que les personnes responsables de violations de la loi rendent des comptes, aussi le droit perd-il une partie de son autorité et de sa validité.

Un préjudice supplémentaire pour les personnes les plus vulnérables

Les groupes vulnérables qui font déjà l’objet de discrimination et d'exclusion structurelles ainsi que les personnes placées ou dans une relation de dépendance vis-à-vis de l'État (comme les personnes en détention), sont particulièrement touchées par la problématique de l'accès à la justice. Les femmes, les membres de minorités ethniques, les personnes en situation de handicap, les gens du voyage, les personnes transgenres, les personnes demandeuses d'asile, les bénéficiaires de prestations d'invalidité et d'aide sociale sont autant de groupes qui rencontrent des difficultés pour surmonter les obstacles de la justice, alors qu'elles devraient justement bénéficier d'une protection juridique effective.

La question de l'accès à la justice est donc plus largement liée à certains questionnements sociétaux, tels que la réduction de la pauvreté et la protection contre la discrimination. Les personnes concernées courent non seulement le risque de voir leurs droits violés, mais également celui de ne pas pouvoir se plaindre concrètement auprès d’une institution publique compétente.

Un devoir de l'État

Afin de garantir et de faire respecter les droits humains, l’État doit tenir compte des réalités juridiques et sociales et adopter des solutions adaptées et globales. Les mesures à mettre en place vont de l’information aux conseils juridiques, bureaux de médiation étatiques et services juridiques gratuits en passant par l’indépendance des enquêtes.

Devoir d’information et de conseil

Savoir que des droits existent et qu'ils peuvent être revendiqués est une condition préalable à l'accès à la justice. À cette fin, des services d'information appropriés doivent être créés. L'accès à l'information de base est crucial: il doit être gratuit, sans obstacles et traduit dans le plus grand nombre de langues possible. En matière de droits humains, l'État a l'obligation de veiller à ce que les individus puissent effectivement être protégés; aussi, il doit fournir des informations sur le contenu des droits individuels. A cet égard, la mise en place d’une institution nationale des droits humains pourrait remplir cette fonction essentielle.

Même si l’on connaît ses propres droits, il convient encore de savoir où et comment trouver du soutien lorsque l’on engage une procédure. En Suisse, il existe des services cantonaux de consultation juridique dans lesquels sont impliqué·e·s des avocat·e·s ainsi que d'autres collectifs. Toutefois, les services gratuits ou à faible coût se limitent généralement à une première consultation. Il existe aussi quelques services de conseil spécialisés au sein de la société civile, dans les domaines du droit d'asile, de l'assistance sociale ou du handicap par exemple, mais les ressources sont généralement très limitées. Dans ce cas également, L'État a une responsabilité et devrait contribuer à financer les services de conseil dispensés par des organisations de la société civile.

Médiation et ombudsperson

Outre les centres d'information et de consultation juridique à bas seuil, les procédures extrajudiciaires et la médiation participent activement, en tant que voies alternatives de résolution des conflits, à permettre un accès à la justice. La médiation et les ombudspersons peuvent résoudre des différends et influencer durablement la pratique des institutions publiques par le biais de conseils, de médiation, de la réception de plaintes et par la transmission d'informations aux autorités. Enfin, et surtout, les voies extrajudiciaires allègent le travail des tribunaux.

À ce jour, les mandats de médiation et l’accès aux ombudspersons en Suisse sont très différents et n’existent pas dans tous les cantons, ni dans tous les domaines. Il serait donc nécessaire de créer des mécanismes extrajudiciaires de résolution des litiges dans tous les secteurs et dans tous les domaines, co-financés par l’État de manière pérenne.

Assistance judiciaire gratuite

Dans les procédures judiciaires et administratives, l’absence de gratuité pour les services et la représentation juridiques, mais encore le coût des frais de procédure des honoraires des avocat·e·s, constituent un véritable obstacle pour accéder à la justice. L’assistance judiciaire gratuite est un pilier fondamental de l'État de droit démocratique (art. 29 al. 3 Cst. féd.). Cela étant, on attend que la partie plaignante utilise la majeure partie de son épargne si nécessaire. Cette situation induit un effet prohibitif et entrave l'accès à la justice, notamment pour les classes moyennes. De même, la représentation gratuite par un·e avocat·e n'est accordée que si les intérêts de la personne sont sérieusement touchés et dont l'affaire présente des difficultés en fait et en droit, qui l’empêcheraient de se défendre seule. Pour les professionnel·le·s de la représentation légale, ces mandats sont souvent déficitaires, ce qui explique la baisse du nombre d’avocat·e·s ouvert·e·s à la représentation juridique gratuite dans certains domaines du droit.

Afin de renforcer l'accès à la justice, les professionnel·le·s doivent être davantage rémunéré·e·s et l’accès aux services juridiques gratuits doit être facilité et plus largement ouvert. En outre, les avances de frais devraient être supprimées en cas d'injustice manifeste, les frais de procédure ainsi que les indemnités des parties réduits ou pris en charge, et une plus grande attention devrait être accordée aux situations individuelles. Dans certains domaines, tels que l’aide sociale, le droit pénal ainsi que le droit d'asile et de la migration, le droit à des services juridiques gratuits ou à une représentation juridique est interprété de manière particulièrement restrictive. Un changement de pratique est donc nécessaire. C'est en effet avant tout dans ces domaines qu’il y a un risque d’empiètement sur les des droits fondamentaux et que les personnes concernées sont souvent incapables de se défendre.

Enfin, la gratuité de l'information ou du conseil juridique dans les procédures officielles et judiciaires pourrait simplifier l'accès à la justice. Lorsque le droit le permet, les personnes concernées doivent pouvoir être conseillées et accompagnées par un·e conseiller·ère juridique pour toute aide et information nécessaire relative à la législation et à la procédure. Un tel accompagnement pourrait être d'une grande importance dans les procédures pénales, où la partie accusée comparait souvent la première fois devant la police sans représentation légale.

Des enquêtes indépendantes

Les instances d’enquête indépendantes permettant de déterminer l’action ou l’inaction de l’État sont d'une grande importance pour renforcer durablement l'accès à la justice. Divers organismes internationaux ainsi que la société civile demandent depuis des années à la Suisse de mettre en place des mécanismes d'enquête indépendants pour traiter les cas impliquant les forces de police et qui ont trait notamment au recours excessif à la force ou au profilage racial. À ce jour, le manque de clarté des responsabilités au sein de la police, l'inefficacité de l'obligation interne de signalement ainsi que le manque d'indépendance entre le Ministère public et les corps de police empêchent la poursuite effective d’agent·e·s de police.

Il est nécessaire de mettre en place des mécanismes de plainte, de définir clairement les responsabilités, d'assurer la transparence sur les cas et d'établir des statistiques, ainsi que d'instaurer des bureaux pour lanceur·euse·s d’alerte. Ces exigences peuvent également être appliquées à d'autres domaines dans lesquels les personnes sont particulièrement dépendantes de l'État, comme c’est le cas en matière de détention ou d'asile.

Les possibilités de participation de la société civile

Afin d'améliorer l'accès à la justice, la société civile peut s’engager non seulement politiquement ou par des conseils juridiques, mais également à travers des litiges stratégiques. L'objectif des litiges stratégiques en matière de droits humains est d'utiliser des cas individuels pour lutter contre les violations structurelles des droits humains afin de provoquer un changement social et ainsi, de faire évoluer le droit. Dans un tel litige, l’objectif poursuivi va au-delà des intérêts des parties directement concernées. Si les procédures sont médiatisées, elles peuvent avoir un effet exemplaire.

Ce type de procès stratégiques existe en Suisse. En janvier 2018, l'organisation faîtière des organisations de personnes en situation de handicap, Inclusion Handicap, a déposé un recours contre l'autorisation d'exploitation temporaire du nouveau train à deux étages (Duplex-TGL) des Chemins de fer fédéraux suisses (CFF). En effet, ce nouveau type de train ne pouvait pas être utilisé par les personnes handicapées de manière autonome. En novembre 2018, Inclusion Handicap et les CFF ont pu trouver un accord extrajudiciaire réglant seulement quatre des 15 points du recours. Peu après, le Tribunal administratif fédéral a rejeté dix des onze demandes restantes. Inclusion Handicap a porté le recours devant le Tribunal fédéral et la procédure est toujours pendante.

Une organisation non gouvernementale relativement petite n’aurait pu affronter pendant des années une entreprise publique disposant de ressources humaines et financières aussi larges. Sans le soutien de l'association faîtière, l'implication de spécialistes externes en matière de droits humains ainsi que d’un solide réseau institutionnel, il n'aurait pas été possible d’entrer en négociation ni de collecter des preuves, de rédiger des recours ou encore d’effectuer le travail médiatique et de communication essentiel autour de ce litige. Une personne seule aurait difficilement eu les moyens de porter son cas en justice, ne serait-ce que sur le plan financier.

Si l'instrument du litige stratégique a déjà été institutionnalisé aux États-Unis et dans d'autres pays, il a jusqu'à présent généralement fait l’objet d'initiatives individuelles en Suisse. Il y a donc une lacune à combler, tant du point de vue de la sensibilisation du public que des structures, pour soutenir les litiges stratégiques en matière de droits humains. Aussi, humanrights.ch a mis en place un Point de contact pour les litiges stratégiques depuis le début de l'année 2020. Ce Point de contact documente les litiges stratégiques afin de mieux faire connaître cet instrument à la société civile suisse. Les différents cas seront évalués afin de développer des bonnes pratiques. Le Point de contact soutient les procès par la mise en réseau et le conseil des personnes concernées, avocat·e·s, services spécialisés et ONG, tout en partageant un savoir-faire spécifique. L'objectif à long terme pour le Point de contact est de favoriser les échanges entre parties prenantes et d’être en mesure d’offrir un soutien pour les litiges stratégiques.

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