Assemblée de Soleure: idées pour réformer le droit d’initiative

L’association Forum pour le renforcement des droits humains et la démocratie directe (FDD) a organisé cinq assemblées de Soleure. 22 organisations issues de la société civile, dont humanrights.ch, y ont participé pour mener une discussion approfondie sur différentes propositions de réforme permettant d’améliorer la relation entre les droits humains et la démocratie directe dans le système juridique suisse. En mai 2014 le FDD a pris la décision de dissoudre l’association.

Première assemblée de Soleure: Déclaration de Soleure

Le 29 mai 2010, plus de 200 personnes de toute la Suisse ont participé à la première assemblée et adopté la Déclaration de Soleure.

Préparations pour la deuxième assemblée de Soleure: idées pour une réforme

Comment éviter à l’avenir que n'aboutissent des initiatives populaires impossibles à mettre en œuvre parce qu’incompatibles avec les droits fondamentaux? Les idées qui existent à ce jour en matière de votation populaire envisagent ainsi soit des changements de nature procédurale, soit des changements de nature essentielle, au sens qu’ils touchent plus au contenu qu’à la forme. La volonté de changement est toutefois ce qui reste commun à la majorité des expert-e-s, qui aspirent pour la plupart à une combinaison d’améliorations sur les deux plans. C’est pourquoi le dilemme ne saurait être résolu par un unique changement institutionnel, tel par exemple un éventuel examen préliminaire de la Chancellerie fédérale, tant que les critères d’invalidation d’une initiative ne seront pas en parallèle établis de façon concrète.

Quant au moyen effectif de provoquer un changement concret du droit d’initiative, là aussi plusieurs moyens sont possibles. Il s’agit notamment de l’intervention parlementaire et du dépôt d’une initiative populaire.

Changements de procédure

Les changements de type procédural ont un objectif commun: amener une autorité ou une instance supplémentaire à participer, avec le Parlement, à l’évaluation des initiatives dans certains cas spécifiés.

D’autres idées sont également en discussion dans cette catégorie. Il s’agit notamment d’anticiper l’information du citoyen et de la citoyenne sur le devenir d’une initiative ou de donner plus de poids aux prises de position négatives du Conseil fédéral et du Parlement. 

  • En cas de doute, l’Assemblée fédérale doit céder sa compétence de jugement de la recevabilité ou non de l’initiative au Tribunal fédéral. (Idée de René Rhinow, Président de la Croix-Rouge suisse, Professeur émérite de droit public et de droit administratif de l’Université de Bâle, ancien député libéral radical.)
  • Si l’Assemblée fédérale doute de la validité d’une initiative, elle peut consulter le Tribunal fédéral et demander une expertise. (Idée de Eugen David, député PDC)
  • Pour certaines initiatives, les formulaires de signature doivent être annotés d’une mise en garde du style: «Cette initiative peut mettre en dangers vos droits fondamentaux». 
  • Lorsqu’une initiative populaire rejetée par le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale pour cause de collision avec les droits fondamentaux et les droits humains est malgré tout acceptée par le peuple, elle doit être soumise une deuxième fois en votation populaire dans un intervalle de trois mois ou/et en tous cas obtenir une majorité qualifiée et se prévaloir d’un taux de participation minimal. (Idée de Jörg Müller, professeur émérite de droit public et de philosophie du droit de la Philipps Université de Marburg).
  • Avant le début de la récolte de signatures, une instance juridique (par exemple un département du Tribunal fédéral responsable pour les questions constitutionnelles) doit, de façon régulière ou sur requête, examiner  le texte d’initiative en tenant compte des motifs de non recevabilité établis. Si c’est la chancellerie ou un corps d’expert-e-s spécialement désigné-e-s pour cela qui se charge d’examiner la recevabilité ou la non recevabilité du texte, un recours doit être possible jusqu’au Tribunal fédéral. (Idée proposée en partie par Alain Griffel, professeur de droit public et administratif à l’Université de Zürich, et par Isabelle Moret, membre PLR du Conseil national: initiative parlementaire 09.521)

Changements de contenu

Les idées qui suivent proposent des critères d’invalidation supplémentaires pour les initiatives. Plusieurs formulations agissant à des niveaux différents de législation ont été avancées. L'organisation humanrights.ch a choisi d’en aborder trois. 

  • La protection des droits fondamentaux doit être renforcée dans la Constitution fédérale, de façon à ce que les éléments essentiels des droits fondamentaux et du droit procédural y soient déclarés irrévocables. Il s’agit donc de développer l’article 36 paragraphe 4 de la Constitution fédéral (idée de Daniel Vischer, membre Vert du Conseil national) par l’ajout suivant: «Le noyau central des droits fondamentaux est également à prendre en compte dans les procédures de modification constitutionnelle». (Idée de Jörg Paul Müller)
  • La notion de «règles impératives du droit international» pratiquée en Suisse doit être élargie à la Convention européenne des droits de l’homme - CEDH (suivant le modèle autrichien). Une possibilité serait de définir nouvellement le concept de «règles impératives du droit international» dans la Loi fédérale sur les droits politiques. Ceci dans le sens de: «Appartiennent aux  règles impératives du droit international les garanties suivantes :… ». Suivrait un catalogue de droits fondamentaux comprenant autant de garanties  de la CEDH que possible. (Idée proposée en partie par Giusep Nay, ancien président du Tribunal fédéral, et par Eugen David, Conseiller aux Etats PDC)

Autres formulations de critères supplémentaires limitant la recevabilité  d’une initiative: «valeurs fondamentales du droit international» ; «noyau central de la CEDH» ; « pas de règles impératives du droit international dans le domaine des libertés fondamentales et des droits humains (CEDH)/Pacte 1 et 2 de l’ONU) », ainsi qu’inscription explicite et obligatoire de l’infraction suivante : «Une initiative populaire qui viole le CEDH, d’autres garanties du droit humain ou les valeurs fondamentales de la Constitution fédérale est déclarée nulle». (Idée de participants privés lors de la première Assemblée  général ; de Andi Gross, Conseiller national socialiste ; Eugen David et Alain Griffel)

Changements combinés entre procédure et contenu 

Parmi les expert-e-s qui se sont exprimés sur la question, beaucoup aspirent à des changements effectifs touchant à la fois la procédure et le contenu. Beaucoup préconisent également une politique des petits pas, condition selon eux d’une implémentation aussi rapide que possible.

  • Développement concret des motifs de non-recevabilité d’une initiative tel que suit: « Le noyau central des droits fondamentaux, opposition aux garanties élémentaires du droit humain international reconnu, non-observation des principes de démocratie et d’Etat de droit ». Une déclaration de nullité doit être effectuée par un organe mandaté pour cette tâche et au bénéfice d’un haut niveau d’expertise. (Idée de Jörg Paul Müller, Giusep Nay). 
  • Dans le cas d’une initiative constitutionnelle problématique quant à sa formulation, l’Assemblée fédérale doit pouvoir déterminer s’il n’existe aucune possibilité que l’initiative «en l’état» soit appliquée en conformité avec le droit international. Ce constat aurait pour conséquence que, pour l’adoption d’une telle initiative, il faille recourir à une procédure identique à celle suivie pour les initiatives populaires prenant la forme d’une proposition conçue en termes généraux (art. 138 Constitution fédérale). Avec l’implication suivante: lorsque le peuple approuve malgré tout l’initiative, il revient à l’Assemblée fédérale d’élaborer un texte constitutionnel dans lequel le droit international est respecté (art. 5 Constitution fédérale). (Idée de Bernhard Ehrenzeller, professeur de droit public et administratif  à l’Université de Saint-Galles). 
  • De façon analogue à la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d’arrêtés cantonaux, il faut pour les initiatives populaires qu’un motif de non-recevabilité pour cause «d’impraticabilité factuelle ou juridique» soit inscrit dans l’article 139 de la Constitution.  Le noyau central des droits fondamentaux et des droits humains, ainsi que les principes fondamentaux de l’Etat de droit et de la démocratie doivent être inscrits en tant que droits supérieurs. La chancellerie fédérale devrait faire l’examen préliminaire sommaire de l’initiative afin de déterminer si elle est praticable ou pas et informer les initiant-e-s en conséquence si l’initiative n’est pas praticable. (Giusep Nay).

Deuxième assemblée de Soleure

Le 9 octobre 2010, organisateurs et participant-e-s de la deuxième Assemblée de Soleure se réunissaient afin de décider s'ils voulaient lancer ou non une initiative pour réglementer du droit d’initiative. L'enjeu était primordial: éviter à l'avenir que des initiatives violant les droits humains ne puissent passer en votation populaire.

Il a été décidé d'attendre de voir ce qui serait fait au Parlement avant de mettre en marche la lourde machine de l’initiative. Plusieurs objets parlementaires sont en effet bien avancés alors que les préparations liées au lancement d’une initiative durent généralement plusieurs années. En plus de cela, les initiant-e-s du mouvement de l’Assemblée de Soleure craignent donc que le lancement d’une initiative puisse nuire au travail des parlementaires.

Les espoirs d’améliorer le rapport entre droits humains et démocratie directe repose donc sur les épaules du Parlement...pour l'instant.

«Non a l’absolutisme démocratique»

«La centaine de participants de la deuxième Assemblée de Soleure on affirmé leur volonté d’entamer malgré tous les préparatifs nécessaires à l’initiative, ceci surtout pour le cas où les efforts de reforme de la Constitution actuellement déployés au sein de l’Assemblée fédérale ne porteraient pas leurs fruits », indiquent les forces organisatrices de cette seconde Assemblée dans leur communiqué de presse. Pour elles, «en Suisse comme ailleurs, la démocratie ne doit pas se confondre avec un absolutisme démocratique qui donnerait aux majorités un pouvoir sur les droits fondamentaux des minorités».

La rencontre a également donné lieu à une réflexion commune concernant les différentes réformes envisageables pour améliorer la relation entre démocratie directe et droits humains. L’initiative sur le renvoi a également été évoquée. A cette occasion, l’ancien juge du Tribunal fédéral Giusep Nay s’est ouvertement exposé au cours des débats. Le Tages-Anzeiger et le Blick ont publié dès le 9 octobre la proposition de réforme de Nay. Objectif de celle-ci: éviter à l’avenir que des initiatives qui violent les droits humains et les droits fondamentaux puissent passer en votation populaire.

Scénario possible

Afin d’éviter à l’avenir que des objets acceptés en votation populaire ne puissent être mis en œuvre parce qu’ils violent le droit international et les droits fondamentaux, Giusep Nay a fait dans le Tages Anzeiger la proposition d’une procédure en trois étapes. La voici: la Chancellerie fédérale contrôle dans un premier temps si l’initiative est ou non en accord avec les règles impératives du droit international. La Chancellerie vérifie aussi si l’initiative en question est implémentable ou pas. Le verdict est alors communiqué aux initiant-e-s, qui sont libres de choisir s’ils/elles désirent poursuivre malgré tout la récolte de signatures. Si l’initiative abouti, c’est alors au Parlement de décidé de la validité de l’initiative en prenant compte du droit international. Ce faisant, le Parlement doit veiller à interpréter à la lettre le droit international et éviter ainsi les dérives interprétatives. Affin d’assurer ce dernier point, Nay propose l’intégration de nouvelles conditions de nullité des initiatives, parmi lesquelles on compterait le respect du noyau central de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH).

Si le Parlement décide en ce sens que l’initiative est nulle, demeure pour chaque citoyen-ne la possibilité de déposer recours contre cette décision (auprès du Tribunal fédéral ou d’un organes composé d’expert-e-s).

03.04.2012