Initiative correctrice

L’essentiel en bref

L'initiative populaire «contre les exportations d’armes dans les pays en guerre civile» a été déposée le 24 juin 2019 par une coalition largement soutenue par la société civile. Également dite «correctrice» ou «de rectification», l’initiative vise à ce que le contrôle des critères d’exportation d’armement ne soit plus réglé par voie d’ordonnance, mais au niveau de la loi fédérale sur le matériel de guerre et de la Constitution.

humanrights.ch présente les faits majeurs et le contexte permettant de comprendre cette initiative dans cet «Essentiel en bref».

Des armes suisses dans des zones de conflit

L’initiative «contre les exportations de matériel de guerre dans les pays en guerre civile» est lancée en 2018 dans un contexte de succession de scandales. Des images d’armes suisses entre les mains de milices en Syrie, en Lybie et au Yémen marquent les esprits, et la société civile s’indigne des ventes de matériel de guerre suisse vers l’Arabie Saoudite, bien connue pour ses violations des droits humains.
La présence d’armes suisses dans des pays en conflit s’explique par la souplesse des critères d’exportation de matériel de guerre fixés par l’Ordonnance sur le matériel de guerre (OMG). Comme toute ordonnance, l’OMG est située à un degré inférieur à ceux de la Constitution et des lois. Exécutant et complétant ces dernières, elle relève de la compétence de l’exécutif. Dès 2006, le Conseil fédéral assouplit petit à petit l’Ordonnance sur le matériel de guerre, autorisant d’abord l’exportation d’armes suisses à destination de pays précaires, puis en 2014 vers les pays qui violent «systématiquement et gravement les droits de l'homme», tant que le risque reste faible que «le matériel de guerre à exporter soit utilisé pour commettre de graves violations de ces droits». En 2016, il lève le moratoire d’un an sur les exportations d’armes à destination du Moyen-Orient et réinterprète l’OMG afin que l’interdiction d’exporter du matériel de guerre vers des pays impliqués dans un conflit ne soit applicable que dans les cas où le conflit se déroule directement dans le pays importateur.

En conséquence, le chiffre d’affaire de l’industrie suisse de l’armement a bondi: alors qu’il représentait 500 millions de francs en 2018, avec déjà une augmentation de quatorze pour cent par rapport à 2017, il explose en 2019 avec 728 millions de francs de matériel de guerre suisse exporté. Cela correspond à une augmentation de 43% en une année.

Le Parlement monte au créneau

Lorsque le Conseil fédéral annonce sa volonté d’assouplir une nouvelle fois l’OMG le 15 juin 2018 afin d’autoriser des exportations d'armes suisses vers des pays en conflit interne tant qu'il n'y a pas raison de penser que les armes seront utilisées dans ce conflit, cela met le feu aux poudres au-delà des milieux pacifistes. Au Parlement, le Conseil national veut limiter le pouvoir de l’exécutif et adopte une motion du PBD pour «Elargir la base démocratique des exportations d'armes». Celle-ci demande d’intégrer les critères d'autorisation des marchés passés avec l'étranger dans la loi fédérale sur le matériel de guerre. Si la motion n’aboutit pas, le mouvement parlementaire est enclenché: le Conseil national se positionne clairement en faveur d’une démocratisation et d’une transparence du processus d’autorisation des exportations, proposant plusieurs interventions en ce sens. Le Conseil des Etats quant à lui s’y oppose, notamment sa Commission de la politique de sécurité, dont cinq membres entretiennent des liens d’intérêts connus avec l’industrie de l’armement.

Une initiative pour mieux encadrer les exportations d’armes

C’est dans ce contexte qu’en 2019, la coalition «contre les exportations d’armes dans les pays en guerre civile» lance l’initiative du même nom. Rassemblant un large spectre politique composé de membres du PS, du PBD, des Verts et du PEV ainsi que de nombreuses organisations de la société civile, le comité d’initiative est opposé à une interdiction totale des exportations de matériel de guerre. Il souhaite empêcher les exportations vers les pays en guerre civile ainsi qu'à destination des États violant systématiquement les droits humains. L’initiative vise de fait à rétablir l’engagement qu’avait pris le Conseil fédéral de limiter les exportations d’armes avant qu’il ne modifie l’Ordonnance sur le matériel de guerre en 2014. Engagement qui avait joué un rôle majeur en 2008 dans le refus par le peuple de l’initiative pour l’interdiction d’exporter du matériel de guerre d’alors, portée par le Groupe pour une Suisse sans Armée (GSsA).

Le texte propose que la Confédération légifère par une loi fédérale sur la fabrication, l’acquisition, la distribution, l’importation, l’exportation et le transit de matériel de guerre. Il demande que les marchés passés avec l’étranger portant sur du matériel de guerre soient interdits si le pays de destination est impliqué dans un conflit armé interne ou international, en prévoyant une exception pour les pays démocratiques disposant d’un régime de contrôle des exportations comparable à celui de la Suisse ou n’étant impliqués dans un tel conflit que dans le cadre d’une résolution du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies. Le texte prévoit également d’interdire l’exportation d’armes si le risque que le matériel de guerre soit transmis à un destinataire final non souhaité est élevé dans le pays acheteur. Le Conseil fédéral finit par formuler fin 2019 un contre-projet destiné à encadrer de manière plus démocratique les critères d’autorisation des exportations d’armes vers les pays en conflit. Le comité d’initiative entre en matière sur le principe d’un contre-projet.

Des engagements internationaux à respecter

En tant que partie au Traité sur le commerce des armes (TCA), la Suisse s’est engagée à ne pas autoriser les transferts d’armement dès lors qu’il existe un risque que ces armes soient utilisées pour commettre ou faciliter des violations graves du droit international humanitaire. La Suisse a également signé les Conventions de Genève destinées à assurer la protection des personnes qui ne participent pas ou plus aux hostilités d’un conflit. Ceci implique l’interdiction, pour les Etats parties, de vendre des armes à des acteurs·rice·s internationaux·ales qui les utilisent en contradiction du droit international humanitaire ou risquent fortement de le faire.

L’article 22 de la Loi Fédérale sur le Matériel de Guerre prévoit que «la fabrication, le courtage, l’exportation et le transit de matériel de guerre pour des destinataires à l’étranger seront autorisés si ces activités ne contreviennent pas au droit international et ne sont pas contraires aux principes de la politique étrangère de la Suisse et à ses obligations internationales». Cependant, l’application de cette loi est entravée par la largesse des critères d’autorisation d’exportation d’armes inscrits dans l’article 5 de l’Ordonnance sur le matériel de guerre.
La position commune de l'Union européenne fixée en 2008 interdit par ailleurs toute exportation d'armes incompatible avec les obligations internationales et les décisions d'embargo en vigueur s'il existe un risque d'usage dans un but de répression interne ou de violation grave du droit humanitaire international, si ces armes sont susceptibles d'être utilisées de manière agressive contre un autre pays ou de provoquer ou prolonger des conflits armés.