Update: 03.04.2017

Discrimination institutionnelle dans la nouvelle Loi sur la nationalité

Le 17 juin 2016, le Conseil fédéral a adopté l’Ordonnance sur la révision de la Loi sur la nationalité et conclu que cette nouvelle loi devra entrer en vigueur au 1er janvier 2018. La loi elle-même a été votée par le Parlement le 20 juin 2014.

La nouvelle ordonnance sur la nationalité concrétise la loi du même nom et a été fortement critiquée sur plusieurs points durant le processus de consultation.  Alors qu’il préparait la nouvelle loi suite à la consultation, le Conseil fédéral a manqué l’opportunité de faire disparaitre de l’ordonnance la discrimination sociale envers les candidat-e-s à la naturalisation, ainsi que les limitations disproportionnées aux droits fondamentaux. Le concept honteux de déclaration de loyauté imaginé dans le texte original à quant à lui été abandonné.

Au final, la nouvelle Loi sur la nationalité fournit plusieurs exemples de discrimination institutionnelle.  

Situation initiale

Quelles conditions les étrangers/étrangères doivent-ils remplir pour obtenir la nationalité suisse? Cette question occupe depuis de nombreuses années tant les tribunaux que les autorités et les politiques au niveau communal, cantonal et fédéral.

Signification pour les droits humains

Du point de vue des droits humains, la citoyenneté apporte en Suisse de nombreuses garanties. Elle  permet tout d’abord l’octroi des droits politiques, qui sont l’apanage des seuls bénéficiaires du passeport à croix blanche.  Elle fournit également une protection absolue face à l’expulsion. La procédure de naturalisation quant à elle doit respecter différents principes procéduriers et les critères de naturalisation ne peuvent être contraires aux libertés fondamentales de la Constitution suisse.

Obstacles importants 

En Suisse, le «ius sanguinis» permet d’acquérir la nationalité et la citoyenneté à travers la filiation paternelle ou maternelle. Les droits d’élire et de voter naissent une fois la citoyenneté octroyée, que les étrangers/étrangères vivant en Suisse peuvent obtenir à travers la naturalisation. Celle-ci est légiférée tant au niveau national (Loi sur la nationalité, LN) que cantonal (lois cantonales) ou encore communal (règlements communaux).

La Suisse exerce actuellement une pratique de naturalisation restrictive, dont les conséquences sont notamment visibles lors des élections et des votations. En effet, un quart de la population domiciliée en Suisse ne peut y participer faute de posséder la nationalité. L’engagement de la Suisse d’assurer de façon régulière des élections libres et équitables (art. 25 Pacte II ONU) ne semble dès lors qu’à moitié respecté (voir notre article sur le sujet). S’ajoute à ce constat les nombreuses procédures de naturalisation en Suisse qui ne respectent pas les droits humains liés aux droits de procédures.

Obligation de motivation d’un refus 

En 2003, le Tribunal fédéral contestait la pratique exercée par certaines communes de Suisse alémanique, qui consistait à décider par les urnes (votations populaires au niveau communal) d’accorder ou non la naturalisation à ceux/celles qui le demandaient (voir notre article sur le sujet). Pour éviter toute décision arbitraire (art. 9 Cst.), une obligation de motivation est  désormais impérativement requise en cas de refus. Depuis cette décision, les autorités s’efforcent d’harmoniser les critères d’octroi de la naturalisation, et ceci à tous les échelons.

L’ordonnance sur la nationalité

C’est dans ce contexte qu’il faut considérer la révision de la Loi sur la nationalité (nLN), votée en juin 2014 par les Chambres fédérales. Les critères d’intégration exigés pour une naturalisation sont inscrits dans la nLN et concrétisés dans l’ordonnance correspondante (OLN), qui a été adoptée par le Conseil fédéral le 17 juin 2016.

Les critères de naturalisation présentés dans l’ordonnance posent plusieurs problèmes en matière de droits fondamentaux. Ils ont été le sujet de plusieurs controverses durant le processus de consultation. Le Conseil fédéral n'a cependant pas pris en considération les doutes et objections émis et s’est plié au souhait du vote majoritaire des cantons et des partis, hormis pour la signature d’une déclaration de loyauté imaginée dans le texte original et qui a été définitivement supprimée.

Cet article aborde certains points fortement contraires aux droits fondamentaux figurant dans la nLN. Le droit à la sphère privée et la liberté d’opinion s’y trouvent excessivement limités. De plus, l’on peut se poser la question suivante: les critères de refus pour les personnes ayant purgé une peine de prison ainsi que pour les bénéficiaires de l’aide sociale n’enfreignent-ils pas l'interdiction de discrimination présente dans la Constitution (art. 8 al. 2 )?

Ingérence abusive dans la sphère privée

Une des conditions de base pour la naturalisation contenue dans la Loi sur la nationalité est la démonstration d’une «familiarisation avec les conditions de vie en Suisse». L’OLN définit qu’il s’agit premièrement de connaissances de base sur la géographie, l’histoire et l’instruction civique suisses. Vient ensuite la participation à la vie sociale et culturelle de la société, et finalement le maintien d’un contact avec des personnes d’origine suisse. Le rapport explicatif mentionne en outre la nécessité d’une connaissance des traditions et des sites touristiques suisses ainsi que l’appartenance à un club ou la participation aux fêtes et occasions locales.

Ces critères posent des problèmes de droits fondamentaux à deux niveaux. L’on constate tout d’abord qu’ ils sont formulés de manière très floue. Leur interprétation au niveau communal (dans les assemblées communales ou commissions de citoyens destinées à s’exprimer sur l’octroi de la nationalité) peut ainsi largement varier d’un lieu à l’autre, aboutissant à des décisions arbitraires. Par ailleurs, l’impératif de participer à des fêtes, des activités d’un club ou de faire du bénévolat constitue un empiètement massif sur le droit fondamental à la sphère privée (art. 13 Cst.). Il en est de même pour  l’obligation d’entretenir des contacts avec des Suisses et Suissesses. Cela pose une contradiction insoluble avec la perception que la Suisse a d’elle-même en tant qu’Etat de droit libéral.  

Limitation disproportionnée de la liberté d‘opinion

L’exigence du «respect des valeurs de la Constitution» est précisée dans l’article 5 de la nLN . Ces valeurs comprennent les «principes de l’état de droit», ainsi que les «droits fondamentaux tels que l’égalité entre les femmes et les hommes, le droit à la vie et à la liberté personnelle, la liberté de conscience, de croyance, d’opinion», ainsi que l’obligation d’éducation et d’effectuer le service militaire. Il est donc prévisible que ces valeurs abstraites laissent beaucoup d’espace pour des interprétations controversées. En effet, comment prouver que quelqu’un respecte ou non ces valeurs?

Le rapport explicatif mentionne à ce propos que «des convictions ou un comportement contraires à ces droits fondamentaux de la part du /de la candidat-e témoignent d’une intégration insuffisante; il peut s’agir d’un manque de tolérance à l’égard d’autres communautés ou religions, ou de l’approbation d’un mariage forcé. Les personnes concernées doivent être exclues de la naturalisation».

De toute évidence, des opinions («confessions») ou manières de se comporter qui ne correspondraient pas de quelque manière peuvent être sanctionnées dans la procédure de naturalisation, bien qu'il ne s'agisse pas de délits pénaux. Pour vérifier ces différents critères, un examen des convictions et croyances des candidat-e-s à la naturalisation est nécessaire, ce qui crée un système hautement paradoxal. En effet, la garantie constitutionnelle de la liberté d’opinion englobe également des opinions désagréables à l’encontre des valeurs de la Constitution fédérale. L’ordonnance permet désormais d’identifier ces opinions désagréables et d’en faire une condition de refus.

Jusqu’ici, l’on pouvait naïvement supposer qu’un droit fondamental tel que la liberté d’opinion était valable pour tout le monde. Pourtant, dans le cas venant d’être présenté, les opinions non-conformes priment sur les droits fondamentaux en étant utilisées comme instrument à l’encontre des candidats et candidates à la naturalisation. La liberté d’opinion est dès lors contournée et sabotée au nom d’une morale sacrée placée en droit fondamental factice. Il ne s’agit ici de rien d’autre que d’une forme de patriotisme constitutionnel aux allures de totalitarisme.  

Discrimination sur la base du casier judiciaire

L’article 4 (al. 2) nLN stipule que la plupart des antécédents judiciaires d’un candidat ou d’une candidate à la naturalisation sont un critère de refus tant que ces antécédents sont visibles pour le Secrétariat d’Etat aux migrations dans le système d’information de registre des peines VOSTRA.

Le critère du casier judiciaire fait aujourd’hui déjà partie intégrante du processus de naturalisation. Cependant, seul l’extrait du casier judiciaire est pris en compte (tout comme en cas de recherche d’appartement ou de travail). À l’avenir, une naturalisation sera exclue aussi longtemps qu’une inscription consultable par la Confédération et les cantons figurera dans le casier judiciaire, ce qui veut dire nettement plus longtemps que sur l’extrait de casier judiciaire. Pour les peines privatives de liberté ce délai est de dix à vingt ans. En conséquence, les étrangers/étrangères délinquant-e-s qui souhaitent acquérir la nationalité devront désormais patienter davantage avant de déposer une demande de naturalisation.

Le rapport explicatif définit le casier judiciaire comme un obstacle important à la naturalisation en mentionnant que, «la naturalisation constituant la dernière étape du processus d’intégration [elle doit], de ce fait, répondre à des exigences élevées». Une étude venant d’être effectuée par l’Université de Zurich a mesuré qu’une naturalisation permet une intégration plus solide, rapide et à long terme. Ceci remet en doute la revendication selon laquelle la naturalisation doit être la «dernière étape de l’intégration». Selon ces recherches, la naturalisation serait au contraire un paramètre indispensable pour une intégration réussie.

Ce raisonnement peut facilement être transposé à l’un des buts principaux du régime pénitencier, à savoir la réinsertion sociale. Celui qui a été coupable une fois voit sa demande de naturalisation repoussée à une échéance lointaine, alors même que la peine a été purgée il y a déjà longtemps. Ceci représente un obstacle considérable pour la resocialisation de la personne concernée, ou plus exactement: une discrimination institutionnelle sur la base d’une position sociale au sens de l’art. 8 al. 2 Cst. Cet article soutient fermement que personne ne doit être discriminé sur la base de sa position sociale dans la société, ceci s’applique notamment au passé pénal d’une personne.

Discrimination sur la base de la situation financière

L’ordonnance définit que le critère de «participation à la vie économique», conformément à l’ article 12 al. 1 d. de la nLN, n’est pas rempli «lorsque le/la candidat-e a perçu une aide sociale durant les trois années précédant le dépôt de sa demande ou qu’il est dépendant de l’aide sociale durant sa procédure de naturalisation».

Selon la nLN, une personne est considérée comme intégrée lorsqu’elle participe à la vie économique ou acquiert une formation, ou encore lorsqu’elle dispose d’une fortune suffisante. Les étrangers/étrangères qui n’exercent aucune activité lucrative mais possèdent des moyens financiers suffisants ne sont dès lors pas exclu-e-s d’une éventuelle naturalisation. Le rapport explicatif au projet d’ordonnance justifie les prescriptions de l’art. 12 al. 1 let. d nLN (participation à la vie économique ou acquisition d’une formation) par «le principe de l’indépendance financière». Toute personne qui remplit cette condition sera alors considérée comme intégrée. Selon ces termes, les Suisses/ Suissesses percevant une aide sociale valent comme «non intégré-e-s», car ils ne satisfont pas complétement l’exigence d’une indépendance financière.

Ainsi le législateur fait un pas de plus en direction d’une marginalisation et d’une stigmatisation des bénéficiaires de l’aide sociale. Ce critère d’intégration ne discrimine pas seulement les personnes désirant être naturalisées au sens de l’art. 8 al. 2 Cst. Il exclut également les Suisses/Suissesses sur la base de leur position sociale. Matthias Bertschinger, Président de la section de Bâle du Nouveau mouvement européen suisse (nomes) partage cet avis: «C’est un signal alarmant venu tout droit de la Confédération, qui exclut tout bénéficiaire de l’aide sociale du débat politique. »

Le danger d’une discrimination sur la base de la situation financière se concrétise en outre à travers l’art. 4 al. 1 lit. a et b de l’ordonnance. Selon le rapport explicatif, «[les] cas d’arriérés d’impôts, de loyers, de primes d’assurance-maladie ou d’amendes, […] ou, en général, d’accumulation de dettes» doivent également être considérés comme un obstacle à la naturalisation.

Comment l’on transforme des droits en simples faveurs

Le critère d’exclusion très stricte qu’est la perception de l’aide sociale durant les trois ans précédant une demande de naturalisation est un standard minimum, qui peut être renforcé au niveau cantonal. Cela a déjà été fait, notamment lors dela révision du droit à l’aide sociale du canton de Berne. Cette condition apparemment incontournable peut cependant être soumise à une certaine marge d’appréciation. L’article 9 de la nLN donne en effet la possibilité aux autorités de déroger au critère d’exclusion du fait de la perception de l’aide sociale en cas de handicap, de maladie grave, de difficultés à lire et à écrire (illettrisme), et pour les personnes vivant dans la pauvreté bien qu’ils travaillent et assumant des charges d’assistance familiale (familles monoparentales).

Mais cette clause, assimilable à une «mesure de clémence», est à double tranchant. Elle donne aux autorités une forme de toute puissance leur permettant de décider si les personnes qu’elles ont en face d’elles sont de «bons» ou de «mauvais» bénéficiaires de l’aide sociale, de «bons» ou de «mauvais» pauvres.  En suivant la logique de ces critères de dérogation, la naturalisation est transformée en un acte de charité et de générosité alors qu’il devrait bien plutôt s’agir d’un droit. Il en résulte des inégalités dans le traitement des demandes de naturalisation et, passant, une discrimination institutionnelle des candidat-e-s à la naturalisation au bénéfice de l’aide sociale.

La discrimination sur la base de la position sociale dans la société est pourtant interdite par l'art. 8 al. 2 Cst. D’après le message explicatif accompagnant la nouvelle ordonnance, c’est justement cette mesure de clémence qui permettrait à la nouvelle loi de ne pas tomber dans l’écueil de la discrimination institutionnelle et de respecter le principe de proportionnalité (art.5 al.2 Cst). Un raisonnement qui traduit bien une posture toujours plus courante en matière de droits des étrangers. Pour compenser des lois aussi dures que possible qui violent allègrement les principes de l’état de droit, le législateur se contente de faire passer en urgence et par la petite porte des mesures d’exception censées remplacer les garanties fondamentales bafouées. C’est ainsi que l’on transforme des droits humains inaliénables en actes de charité, en faveurs dont l’octroi dépend du bon vouloir des autorités en charge.

Sources

Prise de position

Dans les médias

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