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Discrimination - dossier

Développement juridique: renforcer la protection juridique contre la discrimination?

Loi sur la discrimination - recommandations
Loi sur la discrimination - recommandations
Rapport du Conseil fédéral en matière de protection contre la discrimination
Rapport du Conseil fédéral en matière de protection contre la discrimination

08.11.2017

La Suisse fait régulièrement l’objet de critiques de la part d’organisations internationales sur les droits humains en raison de ses carences en matière de protection juridique contre la discrimination. Elle a ainsi été priée, au travers de plusieurs recommandations, de créer une législation globale contre les discriminations et d’assurer une mise en œuvre effective de son obligation de protéger tous les êtres humains contre les discriminations. Les reproches concernent les lacunes, d’une part, en matière de protection contre la discrimination commise par des particuliers et, d’autre part, en matière d’interdiction pénale contre certains actes discriminatoires. Des lacunes que relève aussi la société civile et certains politiques.

Interventions au Parlement

Ces dernières années, plusieurs interventions ont été lancées au Parlement fédéral avec pour objectif d’améliorer la situation juridique actuelle, notamment dans le domaine de la discrimination raciale commise par des particuliers, ainsi que d’étendre la norme pénale antiraciste à l’homophobie et à la transphobie. Des demandes ont été émises pour la création d’une loi fédérale générale contre la discrimination qui protègerait tous les groupes exposés à la discrimination.

Le Conseil fédéral a régulièrement défendu le point de vue selon lequel le droit actuel offrait une protection suffisante contre la discrimination, également dans les relations entre particuliers. A ses yeux, la création d’autres réglementations affaiblirait le principe de la liberté contractuelle et l’introduction de simplifications de procédure – tel que le renversement du fardeau de la preuve prévu par la loi sur l’égalité – entraînerait des difficultés dans la pratique par exemple en lien avec le droit du travail ou le droit du bail.

Le Parlement a suivi cet avis dans la plupart des cas, rejetant ou modifiant à l’écrasante majorité des propositions sans discussion. Une seule discussion – certes courte – a eu lieu en lien avec l’initiative parlementaire du Conseiller national Paul Rechsteiner (PS/SG). Celle-ci demandait la création d’une loi cadre sur l’égalité.

Propositions d’étendre la norme pénale antiraciste

Ces dernières années, quelques interventions parlementaires ont en outre demandé une meilleure protection pénale contre les discriminations fondées sur l’orientation sexuelle et l’identité sexuelle ou sur un handicap.

En raison d’une initiative lancée par le Canton de Genève ainsi que de l’initiative parlementaire Reynard, le Conseil national et le Conseil des Etats ont décidé lors de la session de printemps 2015 d’entamer des discussions  sur une extension de la protection garantie par le droit pénal (art. 261bis CP) à l’appel à la haine en raison de l’orientation sexuelle.

En raison d’une initiative lancée par le Canton de Genève ainsi que de l’initiative parlementaire Reynard, le Conseil national et le Conseil des Etats ont décidé lors de la session de printemps 2015 d’entamer des discussions sur une extension de la protection garantie par le droit pénal (art. 261bis CP) à l’appel à la haine en raison de l’orientation sexuelle. Après cinq années de discussion, l'initiative parlementaire a débouché sur un texte de loi proposé par la Commission des affaires juridiques du Conseil national, garantissant à l'orientation et l'identité sexuelle une protection par le droit pénal. Face à la résistance du Conseil fédéral et du Conseil des Etats contre ce texte, le Conseil national a cependant renoncé au critère de l'identité sexuelle lors de la procédure d'élimination des divergences. En décembre 2018, le Parlement a décidé d'inclure le critère d'orientation sexuelle dans la norme pénale anti-raciste. Malgré le lancement du référendum contre cette extension début 2019, le peuple s'est prononcé le 9 février 2020 en faveur du texte, entérinant l'interdiction pénale de la discrimination des personnes homo- et bisexuelles.

Le postulat Naef demande un rapport sur la législation anti-discrimination

Au mois de décembre 2012, le Conseil national a accepté le postulat Naef (par 109 voix pour et 82 contre). Celui-ci demandait au Conseil fédéral de mettre sur pied un rapport «indiquant les points forts du droit fédéral en vigueur s'agissant de la protection contre la discrimination et présentant une étude comparative sur l'efficacité de différents instruments juridiques». Il a ainsi ouvert la porte à une analyse scientifique sur la capacité du droit fédéral en vigueur à répondre aux exigences des droits fondamentaux et des droits humains en matière d’accès efficace et équitable à une protection contre la discrimination. Le Conseil fédéral a mandaté le Centre suisse de compétence pour les droits humains (CSDH) pour qu’il mette sur pied un tel rapport.

Etude globale du CSDH

L’étude de grande ampleur menée par le CSDH confirme que le droit suisse anti-discrimination présente diverses faiblesses et lacunes. Le CSDH recommande tout particulièrement l’adoption des mesures suivantes (Rapport de synthèse, p. 100 et ss.):

  • durcir les sanctions à l’égard des auteur-e-s d’actes discriminatoires, principalement dans le domaine du droit du travail, de la loi sur l’égalité et de la loi sur l’égalité pour les personnes handicapées;
  • inscrire la problématique de la discrimination dans une disposition légale;
  • étendre le droit d’action des organisations inscrit dans les procédures civiles à tous les domaines relevant du droit anti-discrimination;
  • adopter le principe de l’allègement du fardeau de la preuve pour tous les cas de discrimination dans les procédures civiles et dans les procédures de droit public;
  • permettre la résolution extrajudiciaire des conflits (médiateur) dans tous les cas de discrimination;
  • réduire voire éliminer les frais de procédure dans les cas de discrimination;
  • sensibiliser toutes les personnes concernées;
  • systématiser et renforcer la collecte des données relatives à la discrimination;
  • faire le point sur les ressources attribuées par l'Etat et les augmenter.

Le CSDH recommande comme prochaine étape de mettre en route un plan d’action «Prohibitions de la discrimination» dans le but de «poser un cadre cohérent pour les réformes et les révisions de loi portant sur les éléments et les champs d’action [énoncés].» Il ne recommande toutefois pas l’adoption d’une loi-cadre contre la discrimination, soulignant qu’il pourrait être difficile de concevoir des normes transversales qui couvriraient tous les domaines.

Un Conseil fédéral pusillanime

Le Conseil fédéral s’est exprimé dans son rapport sur le postulat Naef du 25 mai 2016 sur les recommandations du CSDH. Il confirme, avec une certaine retenue toutefois, l’existence des problèmes constatés et émet l’hypothèse que la «rareté des actions en justice pourrait être le signe que les victimes méconnaissent les instruments juridiques dont elles disposent ou que ceux-ci offrent une efficacité toute relative au vu des obstacles procéduraux». Il reconnaît en outre que «des obstacles procéduraux pourraient être de nature à priver ces instruments de leur efficacité».

Toutefois, le Conseil fédéral s’est dit prêt à examiner en profondeur seules quelques-unes des recommandations – plutôt de seconde importance – présentées dans le rapport du CSDH. Il a également rejeté l’idée de la création d’un plan d’action.

Acceptée par la Commission du Conseil national, une recommandation du CSDH est rejetée de justesse par le Conseil national

Le 8 août 2016, malgré les retenues du Conseil fédéral, la Commission des affaires juridiques du Conseil national a proposé de mettre en œuvre la recommandation du CSDH relative à la définition d’un plan d’action. Elle exige ainsi du Conseil fédéral, sur la base de l’étude du CSDH «Accès à la justice en cas de discrimination», la réalisation d’un plan d’action concret pour combler les lacunes mises en avant par l’étude. Le Conseil fédéral s’est prononcé contre la motion. Non pas qu’il nie l’existence de faiblesses à traiter en la matière, mais, comme l’a expliqué la Conseillère fédérale Sommaruga lors des débats autour de la motion durant la session de printemps 2017, il souligne que certains des mandats d’examen qui sont visés dans les recommandations du CSDH «sont déjà traités dans des projets en cours de réalisation» et que, partant, il ne serait pas judicieux de définir un plan d’action. Le Conseil national a finalement rejeté la motion de justesse par 91 voix pour, 91 contre et la voix prépondérante du Président du Conseil national Jürg Stahl (UDC/ZH). Une décision au rasoir plus que hasardeuse a donc suffi pour réduire à néant l’occasion pour la Suisse de procéder à un examen approfondi de sa législation actuelle en matière de protection contre la discrimination et de combler les lacunes existantes dans le domaine au niveau juridique.

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