Update: 26.10.2018

Observation von Sozialversicherten: Referendum gegen ein massloses Gesetz

Ein vom Parlament verabschiedetes Gesetz erlaubt es Sozialversicherungsgesellschaften, Leistungsbezüger/innen bei Verdacht auf Versicherungsbetrug zu überwachen. Die Kontrolle der Versicherten durch die Leistungserbringer wird damit vor ihr Grundrecht auf Achtung des Privat- und Familienlebens gestellt. Die Volksabstimmung vom 25. November 2018 wird nun Klarheit schaffen.

Im Vorfeld hatte das Bundesgericht in einem Urteil vom 14. Juli 2017 festgehalten, dass in der Schweiz eine gesetzlichen Grundlage fehlt, welche solche Überwachungen regelt (BGE 9C_806/2016). Damit bestätigte das Gericht ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vom Herbst 2016. Im Fall Vukota-Bojic gegen die Schweiz stellte der EGMR nämlich fest, dass die Schweiz die Privatsphäre einer Person verletzt hatte, weil diese ohne deren Wissen überwachte wurde und eine Rechtsgrundlage für die Überwachungsmassnahmen fehlte. 

Das Urteil veranlasste den Bundesrat und das Parlament, im Eilverfahren eine entsprechende gesetzliche Grundlage zu schaffen. Die Überwachung von Sozialversicherten, die des Betrugs verdächtigt werden, sollte nur mit Rücksicht auf die Grundrechte der Bürger/innen möglich sein. Eine Schranke, die der Gesetzgeber nicht berücksichtigte. Dieser Meinung ist auch Kurt Pärli, Professor für Soziales Privatrecht an der Universität Basel. Bei der Eröffnung der Referendumskampagne gegen die gesetzliche Grundlage für die Überwachung von Versicherten in der Westschweiz betonte er: «Wenn sich der Gesetzgeber entscheidet, dass Sozialversicherungen durch Überwachung in die Privatsphäre der Versicherten eingreifen dürfen, bedarf es dafür eines sorgfältigen Gesetzes, das unmissverständlich Voraussetzungen, Modalitäten und Schranken der Überwachung definiert. Art. 43a ATSG erfüllt dies nicht. Zudem; die Überwachung ist in jedem Fall zwingend durch ein Gericht anzuordnen. Die Versicherung ist Partei, nur ein Gericht gewährt eine objektive Prüfung, ob die Überwachung erforderlich ist».

Der schnelle Weg durch das Parlament

Durch die neue Bestimmung im Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG), Art. 43a ATSG, hat das Parlament in Rekordzeit die zuvor fehlende Rechtsgrundlage geschaffen, welche für eine Überwachung der Versicherten benötigt wurde. Dies geschah auf Druck der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates (SGK-S). Diese beschloss am 8. November 2016, nur drei Wochen nach dem Urteil des EGMR, gleich eine neue Gesetzesbestimmung zu schaffen, anstatt die neue Regelung im Rahmen der Gesamtrevision des ATSG zu definieren. Auf diesem Weg sollten die vom EGMR geforderten Bestimmungen noch schneller zu Stande kommen.

Am 8. September 2017 hatte die Kommission denn auch schon eine entsprechende Gesetzesvorlage verabschiedet. Diese Vorlage geht materiell sehr weit; eine Minderheit der Kommission konnte sich mit der Forderung nach einer richterlichen Genehmigung von Überwachungsmassnahmen nicht durchsetzen.

Der Ständerat behandelte am 14. Dezember 2017 den Gesetzesentwurf der Kommission und beschloss, diesem zum grössten Teil zu folgen. Der Entwurf erlaubt es Sozialversicherungen künftig, vermeintliche Versicherungsbetrüger/innen mittels Bild- und Tonaufnahmen zu observieren. Sogar die Überwachung mittels GPS-Trackern ist erlaubt. Diese unterstellte der Ständerat jedoch in letzter Minute einer richterlichen Genehmigung, wie sie auch in der Strafprozessordnung (StPO) und dem Nachrichtendienstgesetz (NDG) vorgesehen ist.

Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats (SGK-N) hat die Beschlüsse des Ständerats an ihrer Sitzung vom 23. Februar 2018 weitgehend bestätigt, nachdem sie am 26. Januar 2018 noch verlauten liess, sie wolle alle Observationen einer richterlichen Genehmigung unterstellen. Am 12. März 2018 ist schliesslich der Nationalrat seiner Kommission gefolgt - gegen den Widerstand der Linken, welche unter anderem eine richterliche Genehmigung aller Observierungsmassnahmen forderte.

Totale und willkürliche Überwachung

Der Dachverband der schweizerischen Behindertenorganisationen Inclusion Handicap hatte von Anfang an gefordert, dass die Observation vermeintlicher Sozialversicherungsbetrüger/innen mittels Bild- und Tonaufzeichnungen nur von einem Gericht genehmigt werden kann. Ausser für die Platzierung von GPS-Trackern auf Fahrzeugen überlässt das Gesetz die Anordnung von Überwachungsmassnahmen jedoch den Versicherungsgesellschaften und entbehrt so jeglicher Kontrolle.

Auch sehr umstritten war die Frage, an welchen Orten Sozialversicherungsbezüger/innen überwacht werden dürfen. Die Ratslinke versuchte vergeblich, den Gesetzesentwurf u.a. so abzuändern, dass Verdächtige nur an allgemein zugänglichen Orten überwacht werden dürfen. Das Gesetz erlaubt nun die Überwachung aller Orte, «die von einem allgemein zugänglichen Ort aus frei einsehbar sind», also auch private Gärten, Balkone und Wohnungen.

Die Gesetzesbestimmung ist von enormer Tragweite, weil die Regeln nicht nur für die IV gelten, sondern auch für die AHV sowie die Unfall-, Arbeitslosen-, und die Krankenversicherung. Auch die kantonalen und kommunalen Praktiken zur Überwachung von Sozialhilfebezügern/-innen würden sich wohl an den neuen Standards orientieren. 

Fragwürdige Rechtsstaatlichkeit

Im Rahmen einer Strafverfolgung dürfen Verdächtige nur an allgemein zugänglichen Orten überwacht werden, weshalb private Räume für die Ermittler/innen tabu sind. Demnach dürften die von einer Sozialversicherung beauftragten Detektive/-innen stärker in die Privatsphäre von Verdächtigen eingreifen als die Polizei bei der Strafverfolgung. Versicherungsdetektive/-innen wären beispielsweise dazu befugt, eine verdächtige Person in ihren eigenen vier Wänden zu observieren, wenn sie sich dabei auf einem angrenzenden Trottoir befinden. Ein weiteres plausibles Szenario ist die Überwachung von verdächtigen Personen mit Drohnen. Ob sich dabei die überwachende Person oder die Drohne an einem «allgemein zugänglichen Ort» befinden muss, regelt das Gesetz nicht. 

«Versicherungen dürfen den Rechtsstaat aushöhlen, Versicherte stehen unter Generalverdacht, und ihnen werden elementare Grundrechte verweigert – die «gesetzliche Grundlage zur Überwachung von Versicherten», die heute der Nationalrat beschlossen hat, ist eines Rechtstaates nicht würdig», so der Kommentar von Inclusion Handicap zum Entscheid des Nationalrates im Februar 2018.

Eine solche Überwachung stellt eine schwerwiegende Verletzung des Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens gemäss Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) dar. Dies bedeutet, dass die Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage besonders hoch sind. Dies betrifft die Modalitäten einer Überwachung, ihren Umfang und ihre Dauer, die ihr zugrundeliegenden Bedingungen, die Berechtigung zur Weitergabe der gesammelten Informationen, sowie ihre Kontrolle und die zur Verfügung stehenden Beschwerdemöglichkeiten. Trotz eines Trends zur Verbesserung des Datenschutzes hat das Parlament nun eine Gesetzgebung verabschiedet, welche diese Anforderungen nicht erfüllt.

Bürgerinnen- und Bürgerbewegung erwirkt Referendum

Aus diesem Grund hat sich eine Gruppe von Bürgern/-innen der Thematik angenommen. Konsterniert ob dem Blankoscheck, der den Sozialversicherungen ausgestellt werden soll, haben sie im April 2018 über eine Online-Plattform Unterstützer/innen gesucht. Nach knapp einer Woche haben 10’000 Personen zugesagt, ein allfälliges Referendum zu unterzeichnen. 25’000 Franken wurden für die Kampagne gespendet. Einmal lanciert, kamen die 50’000 Unterschriften, die für das Referendum notwendig sind, in Rekordzeit zusammen. Die Bundeskanzlei hat das Zustandekommen des Referendums im Juli 2018 bestätigt und die Abstimmung auf den 25. November 2018 festgelegt. 

Der Bundesrat empfiehlt ein Ja zum neuen Artikel - was nicht überrascht. Die Sozialdemokratische Partei hingegen, die bereits während der parlamentarischen Debatte vergeblich versucht hatte, die Verabschiedung der umstrittenen Bestimmung zu verhindern, hat sich dem Nein-Lager angeschlossen und empfiehlt, die Vorlage abzulehnen.

Die Position des schweizerischen Bundesgerichts

Ein zusätzliches Problem des Gesetzes besteht darin, dass es kein Verwertungsverbot für unrechtmässig erhobene Beweismittel enthält. Falls sich Versicherungsdetektive/-innen nicht an die gesetzlichen Schranken der Überwachung halten, führt dies nicht automatisch zu einem Ausschluss der so erlangten Beweismittel in einem späteren Verfahren. 

Wie ist es möglich, dass unrechtmässig erhobene Beweismittel, unabhängig vom Rechtsgebiet, vor Gericht überhaupt zugelassen werden? Der Schlüssel zu diesem Rätsel findet sich im eingangs erwähnten Bundesgerichtsentscheid (BGE 9C_806/2016) vom Juli 2017.

Verwertbarkeit von unrechtmässig erhobenen Beweismitteln

In der Frage der Verwertbarkeit von unrechtmässig erhobenen Beweismitteln stützte sich das Bundesgericht auf seine umstrittene Doktrin, dass diese Frage in einer Abwägung zwischen den involvierten privaten und öffentlichen Interessen von Fall zu Fall zu beantworten ist.

Im vorliegenden Fall wurde der Beschwerdeführer an vier Tagen im Zeitraum von 14 Tagen im öffentlichen Raum beschattet und mittels Videoaufnahmen dokumentiert. Die einzelnen Überwachungsphasen dauerten zwischen fünf und neun Stunden. Es handelt sich dabei in der Einschätzung des Bundesgerichts nicht um eine systematische oder ständige Überwachung; die Grundrechtsposition sei dadurch nur bescheiden beeinträchtigt worden. Dem gegenüber stehe das öffentliche Interesse an der Verhinderung des Versicherungsmissbrauchs, welchem das Bundesgericht ein grosses Gewicht beimisst. Aus dieser Interessenabwägung ergibt sich gemäss dem neuen Entscheid des Bundesgerichts, dass die rechtswidrig gemachten Videoaufnahmen in die Beweiswürdigung mit einbezogen werden können.

Ausserdem hielt das Bundesgericht fest, von einem absoluten Verwertungsgebot von rechtswidrig erhobenen Beweismitteln sei im Sozialversicherungsrecht nur dann auszugehen, wenn die Überwachung in privaten Räumen erfolgt sei.

Problematisch ist an dieser Rechtsprechung, dass Eingriffe in die Privatsphäre der Versicherten pauschal als nicht sonderlich schwerwiegend erachtet werden und zudem der Eingriff in Grundrechte ohne ausreichende gesetzliche Grundlage legitimiert wird.

Die verwertungsfreundliche Praxis des Bundesgerichts – gekoppelt mit dem überbordenden Gesetzesentwurf – führt dazu, dass der vom EGMR angemahnte Grundrechtsschutz faktisch nicht umgesetzt wird. 

Ungenügende gesetzliche Grundlage

Im gleichen Urteil hatte das Bundesgericht die gesetzliche Grundlage für eine Überwachungsmassnahme der IV an den Vorgaben des EGMR zu messen. Im Jahr 2016 entschied der Gerichtshof, dass die Schweiz das Recht auf Privatsphäre einer versicherten Person verletzt hatte, da keine Rechtsgrundlage für die durchgeführte Überwachungsmaßnahme existierte.

Art. 59 Abs. 5 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) ermöglicht lediglich der Beizug von Spezialisten/-innen zur Bekämpfung des ungerechtfertigten Leistungsbezugs. Gemäss einem älteren Bundesgerichtsentscheid (BGE 137 I 327 E. 5.2 S.331) ist damit auch die Observation durch Privatdetektive/-innen abgedeckt. Das Bundesgericht hat nun diese eigene Rechtssprechung im Lichte des EGMR-Entscheids revidiert.

Das erhebliche Missbrauchs- und Willkürpotential einer Observation erfordere eine gesetzliche Grundlage, welche eine verdeckte Überwachung umfassend, klar und detailliert regelt. Da eine solche fehlt, handle es sich bei der Überwachung seitens der Invalidenversicherung grundsätzlich um eine unrechtmässige Massnahme.

Dokumentation

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