Schweiz fordert besseren Rechtsschutz für Personen auf UNO-Sanktionslisten

Seit 1999 sind die UNO-Mitgliedstaaten, gestützt auf die Resolution 1267, zu verschiedenen Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus verpflichtet. Dazu gehören gezielte Sanktionen im Finanzbereich, Reisebeschränkungen sowie ein Waffenembargo gegen natürliche und juristische Personen, die einer Verbindung mit Al-Kaida oder den Taliban verdächtigt werden. Die Schweiz setzt die vom UNO-Sicherheitsrat angeordneten Sanktionen um, macht sich aber auf internationaler Ebene gleichzeitig stark dafür, dass diese Sanktionen mit Mechanismen zur Einhaltung menschenrechtlicher Verfahrensgarantien ergänzt werden. Bisher gibt es für Personen, welche auf eine Sanktionsliste gesetzt werden, keine unabhängige Beschwerdeinstanz.

Probleme bei der Einhaltung der Menschenrechte

Wer heute auf die Sanktionsliste zur Terrorbekämpfung der UNO gelangt – und wer allenfalls wieder davon gestrichen wird – entscheidet das UNO-Sanktionskomitee, das aus Mitgliedern des Sicherheitsrats besteht. Gegenwärtig figurieren rund 500 natürliche und juristische Personen auf dieser Liste.

Durch fehlende Rekursmöglichkeiten kam es in der Vergangenheit immer wieder zu unnötigen Schikanen von Drittpersonen – etwa bei „Namensvettern“ von Terrorverdächten, wie dies beim Schweizer Arzt Mohammad Tufail 2001 der Fall war. Ein wegweisendes Urteil im Zusammenhang mit der Umsetzung der UNO-Sanktionen hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im September 2012 im Fall „Nada gegen Schweiz“ gefällt.

Der Fall Nada

Der Bankier Youssef Nada, ein in der italienischen Enklave Campione wohnhafter, heute 81-jähriger Italiener ägyptischer Herkunft, reichte gar Klage gegen die Schweiz ein, da ihm während der Zeit auf der Sanktions-Liste Schäden entstanden und seine Grundrechte verletzt worden seien.Nada war nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 auf Betreiben der USA auf die Sanktionsliste gesetzt worden, da man ihn verdächtigte, den internationalen Terrorismus und das Al-Kaida-Netzwerk Osama Bin Ladens zu finanzieren. 2005 stellte die Bundesanwaltschaft das Verfahren mangels Beweisen ein. Trotzdem blieb Nada bis im Herbst 2009 als mutmasslicher Terrorfinanzierer auf der «schwarzen Liste» der UNO – und damit auch auf der vom Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) veröffentlichten Schweizer Terror-Liste, was seine Vermögenswerte und seine Bewegungsfreiheit weiterhin blockierte.

Im September 2012 hat die grosse Kammer des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte die Beschwerde von Nada gutgeheissen und die Schweiz wegen Verletzung des Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK) sowie des Rechts auf wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK) verurteilt. Die Grosse Kammer, an welche der Fall angesichts seiner grundlegenden Bedeutung zur Beurteilung abgegeben worden ist, hat festgestellt, dass die Schweiz über einen gewissen Ermessensspielraum verfügte und die Sanktionen konform mit den Bestimmungen der EMRK hätte umsetzen können.

Die Richter bemängelten  insbesondere, dass die Schweiz das Sanktionskomittee der UNO erst 2009 über die bereits 2005 erfolgte Einstellung der gegen Nada eingeleiteten Ermittlungen unterrichtet hat. Eine schnellere Kommunikation hätte wahrscheinlich zu einer früheren Entfernung des Namens von der Liste geführt. Strassburg rügte zudem, dass die Schweiz dem alten Mann sogar verboten hat, zur ärztlichen Behandlung aus Campione auszureisen.

Die Reichweite dieses Urteils geht über die Schweizer Affäre hinaus und ist richtungsweisend für Regierungen und Justiz von anderen Ländern. Eine formalistische Umsetzung der schwarzen Liste widerspricht der EMRK. Die vom EGMR formulierten neuen Leitlinien lauten, dass Einzelfälle konkret geprüft werden müssen und der Sanktionsmechanismus flexibel angewandt werden muss.

Forderungen der Schweiz und weiterer UNO-Staaten

Bereits seit mehreren Jahren setzt sich die Schweiz für ein transparenteres und faires Sanktions-Regime ein und hat gemeinsam mit einer Gruppe gleichgesinnter Länder auch bereits einige Erfolge erzielt. 2006 wurde erstmals eine Stelle für Gesuche um Wiedererwägung der verhängten Sanktionen geschaffen. Ende 2009 kam eine Ombudsstelle dazu, an die sich Betroffene wenden können. Die Kompetenzen einer unabhängigen Rekursinstanz besitzt diese Stelle allerdings nicht.

Im April 2011 reichte eine Gruppe von elf UNO-Mitgliedstaaten, darunter die Schweiz, dem UNO-Sicherheitsrat eine weitere Empfehlung zur Verbesserung des Sanktionsregimes ein, welche den grundlegenden rechtsstaatlichen Normen besser Genüge leisten soll. Die Gruppe fordert unter anderem die Beschwerdemöglichkeit vor einer unabhängigen, unparteiischen UNO-Behörde für sanktionierte Personen. Dazu soll das Mandat der Ombudsperson erweitert werden, welche die Fälle entgegennimmt. Diese soll zudem besseren Zugang zu den Informationen über die Gründe der Sanktionen erhalten und mit der Befugnis ausgestattet werden, dem Sicherheitsrat die Aufhebung von Sanktionen zu empfehlen, wenn diese nicht mehr begründet sind.

Die Vorschläge wurden in der Sanktions-Resolution vom Juni 2011 teilweise umgesetzt. Neu kann die Ombudsperson dem Komitee Empfehlungen abgeben, ob ein Antrag zur Namensstreichung auf der Liste bewilligt oder abgewiesen werden soll. Die Resolution verlangt zudem von den Staaten, dass die Ombudsperson mit allen relevanten Informationen versorgt wird, einschliesslich vertraulichen Informationen. So soll eine unabhängige Begutachtung durch die Ombudsperson ermöglicht werden. Diese Änderungen machen die Ombudstelle  noch immer nicht zu einer unabhängigen Rekursinstanz.

Dokumentation

11.09.2012