Update: 21.06.2017

Die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus verteidigt die Bewegungsfreiheit von Asylsuchenden

Asylsuchende werden immer mehr in Ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Gewisse dieser Einschränkungen sind rechtlich umstritten. Die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus (EKR) hat deshalb beim Kompetenzzentrum für Menschenrechte der Universität Zürich (MRZ) ein Rechtsgutachten in Auftrag gegeben, mit dem Ziel, die Zulässigkeit dieser Einschränkungen abzuklären.

Am 27. Februar 2017 hat das MRZ ein Rechtsgutachten mit dem Titel «Asylsuchende im öffentlichen Raum» veröffentlicht. Das Gutachten geht der Frage nach, unter welchen Voraussetzungen Einschränkungen der Bewegungsfreiheit von Asylsuchenden, insbesondere Rayonverbote und restriktive Hausordnungen in Asylunterkünften, rechtlich zulässig sind. Auf der Grundlage der Schlussfolgerungen des Rechtsgutachtens hat die EKR sodann Empfehlungen an die betroffenen Behörden formuliert.

Immer weniger Bewegungsfreiheiten

Im Jahr 2013 hatte der Bund mit der Gemeinde Bremgarten (AG) eine Vereinbarung unterzeichnet. Diese Vereinbarung sieht vor, dass Asylsuchenden der Zutritt zu «sensiblen Zonen» untersagt wird. Asylsuchende dürfen gemäss der Vereinbarung zwischen 7 und 18 Uhr beispielsweise keine Badeanlagen, Sportplätze, Schul- und Kindergartenstandorte oder Kirchen mit ihren Vorplätzen betreten. Begründet wurden diese Massnahmen damit, dass sie den Frieden zwischen den Asylsuchenden und den Einwohnern/-innen der Gemeinde wahren sollen. Kurz darauf beschlossen auch die Gemeinden Nottwill (LU) und Alpnach (OW), den Asylsuchenden den Zugang zu gewissen Zonen zu verbieten. Diese Beispiele zeigen, dass vor allem in der Deutschschweiz eine Tendenz besteht, die Bewegungsfreiheit von Asylsuchenden vermehrt einzuschränken.

Eine korrekte Auslegung der Grundrechte

Diese Einschränkungen der Bewegungsfreiheit betreffen im Falle von Asylsuchenden Personen, die sich legal auf schweizerischem Boden aufhalten und nur darauf warten, dass ihr Asylgesuch behandelt wird. In ihrer Medienmitteilung vom 27. Februar 2017 erinnert die EKR deshalb daran, dass die Asylsuchenden die gleichen Grundrechte besitzen wie alle anderen Personen. Zu diesen Grundrechten gehören unter anderem die Bewegungsfreiheit, als Bestandteil der persönlichen Freiheit (Art. 10 BV), und das Diskriminierungsverbot (Art. 8 BV). Gemäss Art. 36 der Bundesverfassung müssen sich Einschränkungen der Bewegungsfreiheit auf eine gesetzliche Grundlage stützen, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt sein oder dem Schutz anderer Grundrechte dienen, sie müssen stets verhältnismässig sein.

Die Bewegungsfreiheit wird auch von Art. 12 UNO-Pakt II  geschützt, der von der Schweiz ratifiziert ist. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte betrachtet die Einschränkung der Bewegungsfreiheit von Asylsuchenden in gewissen Fällen sogar als einen Freiheitsentzug gemäss Art. 5 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). In einem beurteilten Fall wurden Asylsuchende in einem Transitraum eines belgischen Flughafens festgehalten, ohne Geld und Nahrungsmittel. Das Gericht ging so weit, diese Einschränkung der Bewegungsfreiheit als eine erniedrigende Behandlung gemäss Art. 3 der EMRK einzustufen.

Einschätzungen genügen nicht

Ein Ausschluss von Asylsuchenden aus öffentlichen Orten darf somit nicht generell oder präventiv erfolgen, sondern setzt ein direkte Störung oder Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung mit einer gewissen Intensität voraus. «Subjektiv wahrgenommene Gefühle der Verunsicherung oder diffuse Ängste reichen nicht aus, um die Bewegungsfreiheit von Asylsuchenden einzuschränken», betont das Gutachten. Ein Verbot für Asylsuchende, einen öffentlichen Park zu besuchen, nur weil die Bewohner/innen sich dadurch gestört fühlen könnten, ist somit unzulässig.

Die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus empfiehlt den Behörden deshalb, keine generellen Zugangsbeschränkungen oder territoriale Zuweisungen für Asylsuchende in Gemeinden oder Asylzentren auszusprechen. Jedes Verbot muss individuell gemäss Art. 36 beurteilt werden. 

Auch die Kantone sollten keine kollektiven Eingrenzungen aussprechen. Art. 74 des Bundesgesetzes über Ausländer und Ausländerinnen sieht zwar vor, dass die zuständigen kantonalen Behörden, unter gewissen Bedingungen, einer Person die Auflage machen können, ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen oder ein bestimmtes Gebiet nicht zu betreten. Das Gesetz gibt den Kantonen dadurch einen Ermessensspielraum. Allerdings präzisiert der Artikel auch ganz eindeutig, dass solche Einschränkungen nur dann erlaubt werden, wenn die öffentliche Sicherheit und Ordnung gestört oder gefährdet sind. 

Missbräuchliche Ausgangssperren in den Asylunterkünften

«Anwesenheitspflichten bzw. Ausgangssperren und andere in den Betriebs- bzw. Hausordnungen verankerte Regelungen schränken die Bewegungsfreiheit Asylsuchender empfindlich ein. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn ein restriktives Ausgangsregime herrscht oder die Unterkünfte so abgelegen sind, dass die Möglichkeiten zur Ortsveränderung, zur Aufnahme sozialer Kontakte sowie ganz allgemein die Alltagsgestaltung der Asylsuchenden stark begrenzt sind», steht in dem Rechtsgutachten. Zudem wird diese Aussage durch einen Auszug aus einem Bundesgerichtsentscheids von 2002 unterstützt: «Die bewilligungspflichtigen und auf bestimmte Tageszeiten reduzierten Ausgangsmöglichkeiten stellen einen nicht unerheblichen Eingriff in die persönliche Freiheit dar».

Die Ausgangssperren in den Bundeszentren stützen sich auf konkrete rechtliche Grundlagen (Art. 11 der Verordnung des EJPD über den Betrieb von Unterkünften des Bundes im Asylbereich). Trotzdem verstossen die Ausgangssperren gemäss dem Rechtsgutachten gegen die Bewegungsfreiheit von Asylsuchenden, denn sie sind unverhältnismässig: «Im Ergebnis gehen die in der EJPD-VO getroffenen Regeln über das zur Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Anstaltsbetriebs und zur Durchführung effektiver Asylverfahren personell und zeitlich Erforderliche hinaus. Sie erscheinen deshalb nicht nur als nicht erforderlich, sondern auch als nicht zumutbar.»

Die Ausgangsperren auf kantonaler Ebene sind sogar noch problematischer. Sie weisen die gleichen Mängel wie die Ausgangsperren auf Bundesebene auf und verfügen zudem über keine rechtliche Grundlage. Diese Ausgangssperren werden in Richtlinien, internen Bestimmungen und anderen Regelungen festgehalten, welche nur beschränkt zugänglich sind. Gemäss den Experten der Universität Zürich wirft diese Situation «mit Blick auf Art. 36 Abs. 1 sowie Art. 5 BV rechtsstaatliche Bedenken auf».

Die Voraussetzungen für die Einschränkung der Bewegungsfreiheit sind auch einzuhalten, wenn private Unternehmen für die Beherbergung von Asylsuchenden beauftragt wurden. Sämtliche Prozeduren oder Vorschriften mit dem Ziel, Asylsuchende davon abzuhalten, ihre Unterkunft zu verlassen, genauso wie mühsame oder abschreckende Kontrollen beim Verlassen oder bei der Ankunft im Asylzentrum, sind somit unzulässig.

Und die Diskriminierung? 

Die Klärung der Diskriminierungsfrage gehörte nicht zum Auftrag der Autoren/-innen des Rechtsgutachtens. Die Frage wird darin aber trotzdem behandelt. Das Gutachten stellt fest, dass die Einschränkung der Bewegungsfreiheit von Asylsuchenden keine direkte Diskriminierung darstellt. Gleichzeitig betont das Gutachten aber auch, dass die geltende Gesetzgebung und vor allem Art. 74 AuG «ungerecht» sei. Das Gutachten vertieft danach nicht weiter, ob es sich daher um eine indirekte Diskriminierung handelt, welche ebenfalls durch die Verfassung verboten ist. Es erinnert aber daran, dass die staatlichen Behörden darauf zu achten hätten, dass sich die getroffenen Massnahmen nicht auf verfassungsrechtlich verbotene Kategorisierungen und Vorurteile abstützen. Diese Verpflichtung gilt natürlich auch für private Unternehmen und deren Sicherheitspersonal.

Das Gutachten erinnert auch an den Tadel des UNO-Ausschusses gegen Rassendiskriminierung (CERD). Dieser hat die Einschränkung der Bewegungsfreiheit von Asylsuchenden in der Schweiz in seinen letzten Empfehlungen zum Staatenbericht der Schweiz explizit verurteilt.

Die Empfehlungen der EKR

Auf der Grundlage des Rechtsgutachtens stellt die EKR insbesondere folgende Forderung: Die zuständigen Behörden auf eidgenössischer und kantonaler Ebene sollen keine kollektiven territorialen Eingrenzungen oder Rayonverbote für Asylsuchende in einer Asylunterkunft oder in einer Gemeinde aussprechen.

Einschränkungen sind in aller Regel individuell zu verfügen und setzen eine direkte Gefahr mit einer gewissen Intensität voraus.

Die EKR empfiehlt den eidgenössischen, kantonalen und kommunalen Behörden zudem, durch entsprechende Leistungsverträge sicherzustellen, dass die Regelungen der Asylunterkünfte die Grundrechte nicht verletzen und die Bewegungsfreiheit nicht unzulässig einschränken. Dies gilt wie immer auch für private Akteure, welche im Rahmen der Beherbergung von Asylsuchenden Aufgaben übernehmen. Zudem verlangt das Gutachten, dass die Betriebsvorschriften schriftlich festgelegt und transparent sind. Auch muss das Personal überwacht werden, damit es die Bewegungsfreiheit von Asylsuchenden nicht unverhältnismässig durch strickte zeitliche Vorschriften oder mittels Ausgangsschikanen einschränkt.

Dokumentation

© humanrights.ch / MERS - Hallerstr. 23 - CH-3012 Bern - Tel. +41 31 302 01 61