Update: 12.09.2019

Sozialrechte in der Schweiz – überkommene Positionen verlassen

Dr. Christophe Golay ist Senior Research Fellow und Strategieberater für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte an der Geneva Academy für Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht. In seinem Gastartikel reflektiert er die Diskussionen an der Jahrestagung der NGO-Plattform Menschenrechte Schweiz «Die Umsetzung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte in der Schweiz – wo stehen wir?» vom 4. Juni 2019 an der Universität Lausanne.

Die Schweiz wird am 1./2. Oktober 2019 vom UNO-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (WSK-Rechte) überprüft. Nach 1998 und 2010 wird die UNO zum dritten Mal eine Bewertung des Schutzes dieser Menschenrechte in unserem Land durchführen. Das Verfahren bietet eine grosse Chance.

Die Schweiz hat ihren dritten offiziellen Staatenbericht 2018 vorgelegt. Die Organisationen der Zivilgesellschaft unter dem Dach der NGO-Plattform Menschenrechte Schweiz haben soeben ihren Schattenbericht eingereicht. Das Verfahren bietet die Gelegenheit, auf internationaler und nationaler Ebene eine Bestandsaufnahme des Schutzes der WSK-Rechte in der Schweiz vorzunehmen.

Die Verankerung der Rechte

Die WSK-Rechte waren erstmals 1948 in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte auf internationaler Ebene proklamiert worden, bevor sie 1966 im Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte verankert wurden. Die Fortsetzung des Kalten Krieges verlangsamte die Entwicklung ihres Schutzes erheblich; nach der Weltmenschenrechtskonferenz 1993 in Wien setzte wieder eine positive Dynamik ein.

Seit 1993 hat der UNO-Ausschuss die im Internationalen Pakt verankerten WSK-Rechte in mehr als zwanzig «Allgemeinen Bemerkungen» definiert und die Umsetzung des Paktes in der Mehrheit der 169 Vertragsstaaten überwacht. Der UNO-Menschenrechtsrat richtete mehr als ein Dutzend Spezialverfahren ein, um die Verwirklichung dieser Rechte zu kontrollieren – dazu zählen das Recht auf Bildung, das Recht auf Wohnen, das Recht auf Nahrung, das Recht auf Gesundheit, das Recht auf Wasser und sanitäre Anlagen sowie die kulturellen Rechte. Darüber hinaus stehen diese Rechte nun im Zentrum der Ziele der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung.

Der Schutz dieser Rechte wächst

In den letzten zwanzig Jahren hat überdies eine sehr reichhaltige Rechtsprechung – auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene – gezeigt, dass die WSK-Rechte durchaus justiziabel, also einklagbar, sind. Diese Entwicklung gipfelte in der Annahme des Fakultativprotokolls zum Internationalen Pakt über die WSK-Rechte durch die UNO-Generalversammlung am 10. Dezember 2008. Mit der Annahme dieses Protokolls zur Schaffung eines Systems der Bearbeitung von Individual- und Kollektivbeschwerden durch den UNO-Ausschuss im Falle von Verletzungen des Paktes wurde ein wichtiger Grundsatz verankert: Alle Opfer von Menschenrechtsverletzungen – betreffen sie bürgerliche und politische oder wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte – haben das gleiche Recht auf Zugang zur Justiz.

Die beträchtliche Entwicklung des Schutzes der WSK-Rechte auf internationaler Ebene ging seit 1990 mit einem zunehmenden Schutz dieser Rechte auch in der Schweiz einher. Die Schweiz trat dem Internationalen Pakt am 18. Juni 1992 bei. Sie ratifizierte unterdessen mehrere weitere internationale Abkommen, welche die WSK-Rechte verankern, darunter das Übereinkommen über die Rechte des Kindes und das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau.

In der Bundesverfassung, welche im April 1999 verabschiedet wurde und am 1. Januar 2000 in Kraft getreten ist, sind mehrere WSK-Rechte verankert. Als Grundrechte wurden insbesondere das Recht auf Hilfe in Notlagen (Artikel 12), das Recht auf Grundschulunterricht (Artikel 19) und das Streikrecht als Bestandteil des Rechts auf gewerkschaftlicher Vereinigungsfreiheit (Artikel 28) festgelegt. Als Sozialziele, aus denen keine unmittelbaren Ansprüche eingefordert werden können, wurden der Zugang zu sozialer Sicherheit, Gesundheitsversorgung, fairen Arbeitsbedingungen, angemessenem Wohnraum, Aus- und Weiterbildung sowie die Unterstützung junger Menschen festgeschrieben (Artikel 41).

Diesem Schutz durch die Verfassung seit 1999 ging die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Schutz des harten Kerns der WSK-Rechte voraus; sie legt den Schutz seitdem weiter aus, insbesondere was das Recht auf ein Existenzminimum und auf Grundschulbildung betrifft. Allerdings haben sich die politischen Behörden und die Gerichte seit dem Beitritt der Schweiz zum Internationalen Pakt über die WSK-Rechte immer geweigert, die unmittelbare Anwendbarkeit der darin verankerten Rechte anzuerkennen.

Die Schweiz bleibt restriktiv

Die umstrittene Haltung der Schweizer Behörden zur Justiziabilität der WSK-Rechte spiegelt sich auf internationaler Ebene in ihrer restriktiven Haltung bei den Verhandlungen über das Fakultativprotokoll zum Pakt wider. Nichtsdestotrotz schloss sich die Schweiz bei der Verabschiedung des Fakultativprotokolls am 10. Dezember 2008 dem Konsens an.

Ihre restriktiven Positionen zum Gehalt und zur Durchsetzbarkeit der betreffenden Rechte bringt die Schweiz auch in ihren Berichten an den UNO-Ausschuss für WSK-Rechte zum Ausdruck. 1998 und 2010 argumentierte sie, dass die Bestimmungen des Internationalen Paktes programmatische Grundsätze und Ziele, aber keine rechtlichen Verpflichtungen darstellen. In ihrem Bericht für die Überprüfung im Oktober 2019 vertritt sie diese Grundhaltung nach wie vor.

Die Stunde der Kohärenz hat geschlagen

Diese Position war zum Zeitpunkt der Annahme des Paktes vor mehr als fünfzig Jahren unter den Staaten und in der Lehre weit verbreitet. Heute ist die Schweiz einer der letzten Vertragsstaaten, der sie verteidigt. Der Begriff «Recht» taucht 59-mal im Internationalen Pakt über die WSK-Rechte auf, einem Menschenrechtsvertrag, der seiner Natur nach individuelle Rechte verankert und rechtliche Verpflichtungen der Vertragsstaaten festlegt. Diese Auslegung wurde in sehr zahlreichen Fällen durch die Rechtsdoktrin unterstrichen und vom Internationalen Gerichtshof bestätigt.

Logischerweise kritisiert der UNO-Ausschuss die Schweizer Position immer wieder. Im Jahr 2010 bedauerte er «die anhaltende Haltung des Vertragsstaates, gemäss derer die meisten Bestimmungen des Pakts lediglich programmatische Vorgaben und soziale Ziele und keine rechtlich verbindlichen Bestimmungen darstellen». Er empfahl der Schweiz, «Massnahmen zu treffen, um eine umfassende Gesetzgebung zu beschliessen, die allen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten auf Ebene des Bundes und der Kantone einheitlich Geltung verschafft.» Weiter empfahl er, «einen wirksamen Mechanismus zu etablieren, um die Kompatibilität des Landesrechts mit dem Pakt sicherzustellen und bei Verstössen gegen die im Pakt verankerten Rechte wirksame Rechtsmittel vorzusehen».

Die Überprüfung der Schweiz im Oktober 2019, angereichert durch den Schattenbericht der zivilgesellschaftlichen Organisationen unter dem Dach der NGO-Plattform Menschenrechte Schweiz, bietet eine grosse Chance, zu einer grösseren Anerkennung der Bedeutung und des rechtlichen Werts der sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Menschenrechte in unserem Land zu gelangen.

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