Update: 26.09.2018

Das Verbot der Trans- und Homophobie - nun bald im Strafgesetzbuch?

Mathias Reynard (SP/VS) lancierte im März 2013 eine parlamentarische Initiative mit dem Ziel, Homophobie gesetzlich zu verbieten, wie dies bereits für Rassismus oder Antisemitismus der Fall ist. Die Initiative mündete im Jahr 2017 nach ca. fünfjähriger Diskussion in einem Textentwurf der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates (RK-NR).

Der Entschluss der RK-NR, über die Forderung der parlamentarischen Initiative hinauszugehen und auch die Geschlechtsidentität («Gender Identity») unter Schutz zu stellen, ist eine gute Nachricht. Dass der Bundesrat hingegen sich bezüglich der Frage der Integration der Geschlechtsidentität weiterhin querstellt, zeigt, dass dieser Aspekt weiterhin umstritten ist.

Parlamentarische Initiative gegen Homophobie

Mathias Reynard schlägt mit seiner Initiative vor, die Anti-Rassismus-Strafnorm (Artikel 261bis StGB) um den Strafbestand der Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung zu ergänzen. Die vorgeschlagene Anpassung des Artikels wird seit langem von etlichen internationalen Menschenrechtsorganisationen und zahlreichen zivilgesellschaftlichen Organisationen aus der Schweiz gefordert. So hatte die Koalition «für Menschen – gegen Diskriminierung» die Parlamentarier/innen kurz vor der Wintersession 2014 in einem Brief aufgefordert, den Prozess zu unterstützen.

Der Initiative wurde bis März 2015 vom Nationalrat Folge gegeben. Auch die Kommission für Rechtsfragen des Ständerates hat die Initiative genehmigt. Obwohl der Ständerat selbst noch nicht Stellung bezogen hat, hat die RK-NR die Federführung übernommen und ist in ihrem Vorentwurf über die Forderungen der Reynard-Initiative hinausgegangen.

«Für die Schweiz ist es Zeit zu handeln!»

In ihrem Bericht vom Februar 2017 kam die RK-NR zum Schluss, dass es inakzeptabel sei, «dass allgemein gehaltene homophobe Äusserungen durch unsere aktuelle Gesetzgebung nicht strafrechtlich verfolgt werden». Unter dem Leitspruch «Für die Schweiz ist es Zeit zu handeln!» erarbeiteten die Parlamentarier/innen einen Vorentwurf, der vorsah, dass Art. 261bis StGB nicht nur mit dem Kriterium der sexuellen Orientierung, sondern auch mit jenem der Geschlechtsidentität ergänzt wird. Im Rahmen der Konsultation von politischen Parteien und Kantonen konnte eine positive Bilanz gezogen werden. Nur die SVP, die FDP und der Kanton Schwyz sprachen sich dagegen aus. Der Vorentwurf wurde zu einem Entwurf ausgearbeitet und in der Herbstsession 2018 des Nationalrates dem Plenum vorgelegt. Der Nationalrat stimmte der Vorlage mit 118 zu 60 Stimmen deutlich zu.

Rechtliche Lücke

Diese Diskussionen nehmen ein rechtlich breit abgestütztes Anliegen auf: Einerseits erfasst die Bundesverfassung das Verbot der Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung und der Geschlechtsidentität indirekt durch das Kriterium der «Lebensform» (Art. 8 Abs. 2 BV). Andererseits anerkennt das Bundesgesetz über die eingetragene Partnerschaft gleichgeschlechtlicher Paare die Beziehungen von gleichgeschlechtlichen Paaren. Trotzdem ist bis zum heutigen Tage keine Gesetzgebung vorhanden, welche LGBTIQ-Personen als eine Gruppe schützt.

Die sogenannte «Anti-Rassismus-Norm», die als einzige in der Schweiz das Diskriminierungsverbot enthält, verbietet Hassreden und Diskriminierungen aufgrund von Rasse, ethnischer oder religiöser Zugehörigkeit. Homophobe oder transphobe Äusserungen jedoch werden nicht erfasst. Die durch die Norm ungeregelt bleibende Lücke ist umso bedeutender, da der LGBTIQ-Gemeinschaft auch sonst keine wirksamen Rechtsmittel gegen solche Diskriminierungshandlungen zur Verfügung stehen.

Im Falle von Hassreden können sich LGBTIQ-Personen jeweils einzeln auf Art. 28 ff. des Zivilgesetzbuches zum Schutz der Persönlichkeit und auf Art. 173 ff. des Strafgesetzbuches, insbesondere wegen Beleidigung, berufen. Das Bundesgericht weigert sich jedoch, den sich für die Interessen und Rechte von Homosexuellen und Transmenschen einsetzenden Verbänden im Kontext der Ehrverletzungsdelikte eine Klagemöglichkeit oder eine Parteistellung einzuräumen. Zudem kann eine schwule oder lesbische Person auch keine Ehrverletzungsdelikte gegen sich selbst rügen, wenn homophobe Kommentare an die homosexuelle Gemeinschaft als gesamtes gerichtet werden.

Ein kleines Ja zur Homosexualität...

Die vorherrschende Rechtslage wurde von der Zivilgesellschaft auf nationaler Ebene heftig kritisiert und war Gegenstand zahlreicher internationaler Empfehlungen. Während die meisten europäischen Länder in diesem Bereich gesetzgeberisch tätig geworden sind, bleibt die Schweiz im Verzug und akzeptiert damit faktisch die Diskriminierung einer gesamten Minderheit.

Dieser Umstand ist auch der schweizerischen Regierung nicht unbekannt, wie sie in ihrer am 15. August 2018 veröffentlichten Stellungnahme zum Entwurfsprojekt der RK-NR festhält. Aufgrund der internationalen Sachlage sieht sich die Bundesregierung gar dazu veranlasst, Art. 261bis StGB auf das Kriterium der Homosexualität auszuweiten, obwohl sie weiterhin der Ansicht ist, dass das bereits geltende Recht einen erweiterten Schutz für die betroffenen Personen bietet und weitere Regelungen nicht erforderlich sind.

...aber ein Nein zur Geschlechtsidentität

Der Bundesrat stellt sich jedoch entschieden gegen die Aufnahme des Kriteriums der Geschlechtsidentität. Als ein zu «unbestimmtes Kriterium» könnte es nach der Meinung des Bundesrates «zu einer extensiven Auslegung führen und sich als problematisch in Hinblick auf die Vorhersehbarkeit des Strafrechts herausstellen». Deshalb empfiehlt der Bundesrat bei der Ergänzung auf dieses «Kriterium, dessen Tragweite nicht ausreichend voraussehbar ist,» zu verzichten.

Damit wird bestätigt, was bereits der Bericht der Europäischen Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) von 2014 gezeigt hat: nämlich, dass die Schweiz die Probleme in diesem Bereich noch nicht genügend ernst nimmt. Gemäss Angaben der Organisation Transgender Network Switzerland (TGNS) ist persönliche Diskriminierung weit verbreitet. Die RK-NR selbst weist in ihren Berichten auch darauf hin, dass transidentische oder intersexuelle Personen und Gruppen oft mit denselben diskriminierenden Handlungen konfrontiert werden wie homosexuelle und bisexuelle Personen. Ein im Mai 2018 veröffentlichter Pink Cross-Bericht deutet sogar auf eine Überrepräsentation der Transopfer in den im Zeitraum von 2016-2017 identifizierten Gewaltfällen hin.

Trotzdem steht die Ampel auf grün

Ausländische Rechtsordnungen, welche die Diskriminierung aufgrund sexueller Orientierung unter Strafe stellen (wie z.B. Österreich, Frankreich, Dänemark oder Niederlande), sehen auch die Bestrafung der Diskriminierung aufgrund der Geschlechtsidentität oder des Geschlechts vor. Ebenso lauten internationale Empfehlungen im Einklang mit dieser Tendenz. Die Haltung des Bundesrates ist umso erstaunlicher, als dass die Schweiz im Frühjahr 2015 spezifische Massnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung von Transgender-Personen ergriffen hatte. Mit der aktuellen Haltung zeigt die Regierung, dass sie ihre Schutzverpflichtung nicht ernst nimmt – eine Haltung, welche all ihre jüngst unternommenen Bemühungen (bspw. die erleichterte Änderung des Geschlechts im Zivilstandsregister) relativiert.

Ablehnung von statistischen Erhebungen

Ein weiteres Beispiel für diese Haltung des Bundesrates ist die Weigerung, diejenigen Hassdelikte gesondert zu identifizieren, welche gegen homosexuelle oder transsexuelle Personen begangen werden. Die Antwort des Bundesrates auf eine dahingehende Motion von Rosmarie Quadranti (BDP/ZH) vom September 2017 ist aufschlussreich: «Eine effiziente, einheitliche und für alle Kantone verbindliche Datenerfassung in der PKS im Zusammenhang mit "hate crimes" aufgrund sexueller Orientierung, Geschlechtsidentität, Geschlechtsausdruck oder Geschlechtsmerkmalen bleibt daher schwierig, und es dürften umfangreiche Investitionen nötig sein, um dieses Ziel zu erreichen.»

Die Reaktionen der LGBTIQ-Organisationen liess nicht lange auf sich warten: Wie Bastian Baumann, Mediensprecher von Pink Cross, am 15. August 2017 im 360°-Magazin feststellte, zeigt der Verzicht auf eine Bundesstatistik zur Homo- und Transphobie, wie der Staat mit dem Problem umgeht; «nämlich: überhaupt nicht».

Entsprechende Zahlen sind jedoch unerlässlich, um eine aktuelle Bestandsaufnahme durchzuführen, die Situation in ihrer weiteren Entwicklung zu beobachten und über notwendige Massnahmen zu entscheiden – beispielsweise über die Notwendigkeit der Aufnahme der Homo- und Transphobie in das Strafgesetzbuch.

LGBTIQ-Organisation erfassen Gewalttätigkeiten in Eigenregie

Dies hat dazu geführt, dass LGBTIQ-Organisationen selbst Statistiken erstellen. Zu diesem Zweck hat eine Koalition Ende 2016 die LGBT+ Helpline eingerichtet, um Daten auf der Grundlage freiwilliger Berichte zu sammeln und Opfern zu helfen. Die ersten Ergebnisse dieser Plattform zur Berichterstattung über homophobe und transphobe Hassdelikte in der Schweiz wurden am 3. Mai 2018 in Form eines Berichts veröffentlicht. Sie ermöglichen gleich mehrere Schlussfolgerungen: Zwischen November 2016 und Dezember 2017 wurden 95 Vorfälle gemeldet, wovon fast ein Drittel Körperverletzungen sind. Mehr als 80% dieser Fälle wurden nicht polizeilich erfasst, «insbesondere weil die Opfer der Polizei nicht vertrauen oder glauben, die Tat sei strafrechtlich nicht relevant», wie es in der Medienmitteilung der Koalition heisst. Diese ersten Daten weisen auch auf eine Überrepräsentation der Trans-Personen unter den Opfern hin. Obwohl der Bericht keine Daten zur Westschweiz enthält, belegt er in eindeutiger Weise, dass Homo- und Transphobie in der Schweiz Realität sind und dass Zahlen und Gesetze benötigt werden, um sie zu bekämpfen.

Kommentar von humanrights.ch

Es stimmt, dass die Anti-Rassismus-Strafnorm bereits in ihrer jetzigen Form schwer anwendbar ist. Der Verein humanrights.ch hat dies in mehreren Artikeln festgestellt. Die Norm steht unter politischem Druck. Es ist eine schwierige Aufgabe, das Gleichgewicht aufrechtzuerhalten, welches dieser Artikel für eine glaubwürdige und effektive Anwendung benötigt. Das bedeutet aber nicht, dass die Norm nicht weiterentwickelt werden kann, wie es auch der Bundesrat zugibt. Die Parlamentskammern haben nun im Kontext der Initiative des Walliser Parlamentariers die Möglichkeit, die rechtliche Ungleichheit, welcher homesexuelle Personen zum Opfer allen, zumindest teilweise zu beseitigen. Das reicht aber nicht aus – wie auch die RK-NR festgestellt hat. Transmenschen müssen gleichermassen durch das Recht beschützt werden. Die von der Kommission in diesem Sinne eingeschlagene Richtung ist zu begrüssen. Es ist kein Zufall, dass die Vorlage die Phase des Nationalratsplenums gut überstanden hat. Sie folgt nämlich den gesellschaftlichen und menschenrechtlichen Entwicklungen in Europa.

Der Bundesrat will nicht folgen? Das zeigt auf, dass der Bundesrat seine Verpflichtungen gegenüber Transmenschen nicht ernst nimmt und dass er hinter der Gesellschaft zurückbleibt, welche er vertritt. Seine ablehnende Haltung in Bezug auf die Aufnahme des Kriteriums der Geschlechtsidentität in das Strafrecht ist sicherlich ein schwerer Schlag für die Trans-Gemeinschaft. Diese Stellungnahme wird auch in weiteren parlamentarischen Debatten im Ständerat, welcher in Bezug auf ähnliche Fragen eher zurückhaltend ist, eine Nachwirkung haben. Allerdings ist die Gewaltenteilung zu beachten und die Stellungnahme ist genau das: eine Stellungnahme. Das Parlament hat das Recht, und in diesem Fall die Pflicht, sich mit diesem wichtigen Thema zu befassen. Die RK-NR hat trotz der Stellungnahme des Bundesrates die Weichen gestellt und sein Projekt weitergeführt und der Nationalrat ist diesem Entwurf gefolgt. Der Ständerat muss das Projekt nun lediglich in dieselbe Richtung weiterentwickeln.

Die Annahme der Reynard-Initiative unter Einbezug des Kriteriums der Geschlechtsidentität ist ein notwendiger Schritt, solange ein umfassendes Rahmengesezt zur Bestrafung von allen Formen von Diskriminierung in der Schweiz aussteht. Aus der Sicht der NGO wäre es ideal, Art. 261bis StGB vollständig umzuformulieren: weg von einer Anti-Rassismus-Norm hin zu einer allgemeinen Strafnorm gegen Hassreden oder ähnlichen diskriminierenden Handlungen aufgrund von Religion, Ethnie, Herkunft, sexueller Orientierung und Geschlechtsidentität, Lebensstil, Behinderung, Geschlecht und sozialem Status. Zurzeit ist eine solche Entwicklung nicht realistisch, was die Weiterverfolgung des von der LGBTIQ-Gemeinschaft eingeleiteten Prozesses umso dringlicher macht.

Weiterführende Informationen

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