Update: 13.12.2018

Das Verbot homophober Äusserungen und Handlungen kommt ins Strafgesetzbuch

Die Bundesversammlung hat einer Erweiterung der Antirassismus-Strafnorm zugestimmt. Neu sind auch homophobe Äusserungen und Handlungen gesetzlich verboten. Die Integration von intergeschlechtlichen und trans Menschen in die Strafnorm wurde hingegen im letzten Moment abgelehnt.

Die Gesetzesänderung ist auf eine von Mathias Reynard (SP/VS) eingereichte parlamentarische Initiative (13.407) zurückzuführen. Er hatte im März 2013 verlangt, dass auch homophobie Äusserungen und Handlungen gesetzlich zu verbieten seien, wie dies bereits für Rassismus oder Antisemitismus der Fall war. Die Initiative mündete im Jahr 2017 nach ca. fünfjähriger Diskussion in einem Textentwurf der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates (RK-NR). Die RK-NR ging sogar noch einen Schritt weiter, indem sie auch die Geschlechtsidentität unter Schutz stellen wollte. Angesichts des Widerstandes des Bundesrates und des Ständerates sah sich der Nationalrat jedoch im Differenzbereinigungsverfahren gezwungen, auf diese Ergänzung zu verzichten.

Parlamentarische Initiative entspricht Forderungen der Zivilgesellschaft

Das Anliegen von Mathias Reynard, die Anti-Rassismus-Strafnorm (Artikel 261bis StGB) um den Strafbestand der Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung zu ergänzen, nimmt eine seit langem geäusserte Forderung etlicher internationaler Menschenrechtsorganisationen und zahlreicher zivilgesellschaftlichen Organisationen aus der Schweiz auf. So hatte die Koalition «für Menschen – gegen Diskriminierung» die Parlamentarier/innen kurz vor der Wintersession 2014 in einem Brief aufgefordert, den Prozess zu unterstützen.

«Für die Schweiz ist es Zeit zu handeln!»

Der Initiative wurde bis März 2015 vom Nationalrat Folge gegeben. Auch die Kommission für Rechtsfragen des Ständerates hat die Initiative genehmigt. Obwohl der Ständerat selbst noch nicht Stellung bezogen hatte, hat die RK-NR die Federführung übernommen und ist in ihrem Vorentwurf über die Forderungen der Reynard-Initiative hinausgegangen.

In ihrem Bericht vom Februar 2017 kam die RK-NR zum Schluss, dass es inakzeptabel sei, «dass allgemein gehaltene homophobe Äusserungen durch unsere aktuelle Gesetzgebung nicht strafrechtlich verfolgt werden». Unter dem Leitspruch «Für die Schweiz ist es Zeit zu handeln!» erarbeiteten die Parlamentarier/innen einen Vorentwurf, der vorsah, dass Art. 261bis StGB nicht nur mit dem Kriterium der sexuellen Orientierung, sondern auch mit jenem der Geschlechtsidentität ergänzt wird. Im Rahmen der Konsultation von politischen Parteien und Kantonen konnte eine positive Bilanz gezogen werden. Nur die SVP, die FDP und der Kanton Schwyz sprachen sich dagegen aus.

Der Vorentwurf wurde zu einem Entwurf ausgearbeitet und in der Herbstsession 2018 dem Nationalrat vorgelegt. Dieser stimmte der Vorlage mit 118 zu 60 Stimmen deutlich zu. Der Ständerat hingegen weigerte sich, das Kriterium der Geschlechtsidentität zu integrieren. Um die Gesetzesänderung nicht zu gefährden, beugte sich die grosse Kammer dem Willen der kleinen Kammer. Infolgedessen wird nur das Kriterium der Homophobie in die Anti-Rassismusstrafnorm integriert werden.

Rechtliche Lücke

Diese Diskussionen nehmen ein rechtlich breit abgestütztes Anliegen auf: Einerseits erfasst die Bundesverfassung das Verbot der Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung und der Geschlechtsidentität indirekt durch das Kriterium der «Lebensform» (Art. 8 Abs. 2 BV). Andererseits anerkennt das Bundesgesetz über die eingetragene Partnerschaft gleichgeschlechtlicher Paare die Beziehungen von gleichgeschlechtlichen Paaren. Trotzdem ist bis zum heutigen Tage keine Gesetzgebung vorhanden, welche LGBTIQ-Personen als eine Gruppe schützt.

Die sogenannte «Anti-Rassismus-Norm», die als einzige in der Schweiz das Diskriminierungsverbot enthält, verbietet Hassreden und Diskriminierungen aufgrund von Rasse, ethnischer oder religiöser Zugehörigkeit. Äusserungen, die sich gegen die sexuelle Orientierung oder die Geschlechsidentität einer Person richten, werden jedoch  nicht erfasst. Die durch die Norm ungeregelt bleibende Lücke ist umso bedeutender, da der LGBTIQ-Gemeinschaft auch sonst keine wirksamen Rechtsmittel gegen solche Diskriminierungshandlungen zur Verfügung stehen.

Im Falle von Hassreden können sich LGBTIQ-Personen jeweils einzeln auf Art. 28 ff. des Zivilgesetzbuches zum Schutz der Persönlichkeit und auf Art. 173 ff. des Strafgesetzbuches, insbesondere wegen Beleidigung, berufen. Das Bundesgericht weigert sich jedoch, den sich für die Interessen und Rechte von homosexuellen, trans und intergeschlechtlichen Menschen einsetzenden Verbänden im Kontext der Ehrverletzungsdelikte eine Klagemöglichkeit oder eine Parteistellung einzuräumen. Zudem kann eine schwule oder lesbische Person auch keine Ehrverletzungsdelikte gegen sich selbst rügen, wenn homophobe Kommentare an die homosexuelle Gemeinschaft als gesamtes gerichtet werden.

Ein Ja zur Homosexualität...

Die vorherrschende Rechtslage wurde von der Zivilgesellschaft auf nationaler Ebene heftig kritisiert und war Gegenstand zahlreicher internationaler Empfehlungen. Während die meisten europäischen Länder in diesem Bereich gesetzgeberisch tätig geworden sind, bleibt die Schweiz im Verzug und akzeptiert damit faktisch die Diskriminierung einer gesamten Minderheit.

Dieser Umstand ist auch der schweizerischen Regierung nicht unbekannt, wie sie in ihrer am 15. August 2018 veröffentlichten Stellungnahme zum Entwurfsprojekt der RK-NR festhält. Aufgrund der internationalen Sachlage sieht sich die Bundesregierung gar dazu veranlasst, Art. 261bis StGB auf das Kriterium der Homosexualität auszuweiten, obwohl sie weiterhin der Ansicht ist, dass das bereits geltende Recht einen erweiterten Schutz für die betroffenen Personen bietet und weitere Regelungen nicht erforderlich sind.

...aber ein Nein zur Geschlechtsidentität

Der Bundesrat stellte sich jedoch entschieden gegen die Aufnahme des Kriteriums der Geschlechtsidentität. Als ein zu «unbestimmtes Kriterium» könnte es nach der Meinung des Bundesrates «zu einer extensiven Auslegung führen und sich als problematisch in Hinblick auf die Vorhersehbarkeit des Strafrechts herausstellen». Deshalb empfiehlt der Bundesrat bei der Ergänzung auf dieses «Kriterium, dessen Tragweite nicht ausreichend voraussehbar ist,» zu verzichten. Der Ständerat hat sich dieser Sichtweise angeschlossen und damit einen umfassender Schutz der LGBTI-Gemeinschaft verhindert.

Damit wird bestätigt, was bereits der Bericht der Europäischen Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) von 2014 gezeigt hatte: nämlich, dass die Schweiz die Probleme in diesem Bereich noch nicht genügend ernst nimmt. Gemäss Angaben der Organisation Transgender Network Switzerland (TGNS) ist persönliche Diskriminierung weit verbreitet. Die RK-NR selbst weist in ihren Berichten auch darauf hin, dass transidentische oder intergeschlechtliche Personen und Gruppen oft mit denselben diskriminierenden Handlungen konfrontiert werden wie homosexuelle und bisexuelle Personen. Ein im Mai 2018 veröffentlichter Pink Cross-Bericht deutet sogar auf eine Überrepräsentation der Transopfer in den im Zeitraum von 2016-2017 identifizierten Gewaltfällen hin.

Trotzdem steht die Ampel auf grün

Ausländische Rechtsordnungen, welche die Diskriminierung aufgrund sexueller Orientierung unter Strafe stellen (wie z.B. Österreich, Frankreich, Dänemark oder Niederlande), sehen auch die Bestrafung der Diskriminierung aufgrund der Geschlechtsidentität oder des Geschlechts vor. Ebenso lauten internationale Empfehlungen im Einklang mit dieser Tendenz. Die Haltung des Bundesrates ist umso erstaunlicher, als dass die Schweiz im Frühjahr 2015 spezifische Massnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung von trans Menschen ergriffen hatte. Mit der aktuellen Haltung zeigt die Regierung, dass sie ihre Schutzverpflichtung nicht ernst nimmt – eine Haltung, welche all ihre jüngst unternommenen Bemühungen (bspw. die erleichterte Änderung des Geschlechts im Zivilstandsregister) relativiert.

Bundesrat verweigert sich statistischen Erhebungen

Ein weiteres Beispiel für diese Haltung des Bundesrates ist die Weigerung, diejenigen Hassdelikte gesondert zu identifizieren, welche aufgrund der sexuellen Orientierung oder der Geschlechtsidentität des Opfers begangen werden. Die Antwort des Bundesrates auf eine dahingehende Motion (17.3667) von Rosmarie Quadranti (BDP/ZH) vom September 2017 ist aufschlussreich: «Eine effiziente, einheitliche und für alle Kantone verbindliche Datenerfassung in der PKS im Zusammenhang mit "hate crimes" aufgrund sexueller Orientierung, Geschlechtsidentität, Geschlechtsausdruck oder Geschlechtsmerkmalen bleibt daher schwierig, und es dürften umfangreiche Investitionen nötig sein, um dieses Ziel zu erreichen.»

Die Reaktionen der LGBTIQ-Organisationen liess nicht lange auf sich warten: Wie Bastian Baumann, Mediensprecher von Pink Cross, am 15. August 2017 im 360°-Magazin feststellte, zeigt der Verzicht auf eine Bundesstatistik zur Homo-, Bi- und Transphobie, wie der Staat mit dem Problem umgeht; «nämlich: überhaupt nicht».

Entsprechende Zahlen sind jedoch unerlässlich, um eine aktuelle Bestandsaufnahme durchzuführen, die Situation in ihrer weiteren Entwicklung zu beobachten und über notwendige Massnahmen zu entscheiden – beispielsweise über die Notwendigkeit der Aufnahme der Homo- und Transphobie in das Strafgesetzbuch.

LGBTIQ-Organisation erfassen Gewalttätigkeiten in Eigenregie

Dies hat dazu geführt, dass LGBTIQ-Organisationen selbst Statistiken erstellen. Zu diesem Zweck hat eine Koalition Ende 2016 die LGBT+ Helpline eingerichtet, um Daten auf der Grundlage freiwilliger Berichte zu sammeln und Opfern zu helfen. Die ersten Ergebnisse dieser Plattform zur Berichterstattung über homo-, bi- und transphobe Hassdelikte in der Schweiz wurden am 3. Mai 2018 in Form eines Berichts veröffentlicht. Sie ermöglichen gleich mehrere Schlussfolgerungen: Zwischen November 2016 und Dezember 2017 wurden 95 Vorfälle gemeldet, wovon fast ein Drittel Körperverletzungen sind. Mehr als 80% dieser Fälle wurden nicht polizeilich erfasst, «insbesondere weil die Opfer der Polizei nicht vertrauen oder glauben, die Tat sei strafrechtlich nicht relevant», wie es in der Medienmitteilung der Koalition heisst. Diese ersten Daten weisen auch auf eine Überrepräsentation der trans Menschen unter den Opfern hin. Obwohl der Bericht keine Daten zur Westschweiz enthält, belegt er in eindeutiger Weise, dass Hassdelikte gegen homosexuelle, bisexuelle und trans Menschen in der Schweiz Realität sind und dass Zahlen und Gesetze benötigt werden, um sie zu bekämpfen.

Kommentar

Es stimmt, dass die Anti-Rassismus-Strafnorm bereits in ihrer jetzigen Form schwer anwendbar ist. Der Verein humanrights.ch hat dies in mehreren Artikeln festgestellt. Die Norm steht unter politischem Druck. Es ist eine schwierige Aufgabe, das Gleichgewicht aufrechtzuerhalten, welches dieser Artikel für eine glaubwürdige und effektive Anwendung benötigt. Das bedeutet aber nicht, dass die Norm nicht weiterentwickelt werden kann, wie es auch der Bundesrat zugibt. Die Parlamentskammern hatten nun im Kontext der Initiative des Walliser Parlamentariers die Möglichkeit, die rechtliche Ungleichheit, welcher homesexuelle Personen zum Opfer allen, zumindest teilweise zu beseitigen. Dass die Bundesversammlung homophobe Äusserungen und Handlungen endlich ebenso unter Strafe stellt wie rassistische oder anti-semitische, ist begrüssenswert.

Das reicht aber nicht aus – wie auch die RK-NR festgestellt hat. Alle Menschen, die aufgrund ihrer sexuellen Orientierung oder ihrer Geschlechtsidentität diskriminiert werden, müssen gleichermassen durch das Recht beschützt werden. Es ist kein Zufall, dass die Vorlage der Kommission die Phase des Nationalratsplenums gut überstanden hat. Sie folgt nämlich den gesellschaftlichen und menschenrechtlichen Entwicklungen in Europa.

Der Bundesrat und der Ständerat wollen nicht folgen? Das zeigt auf, dass sie ihre Verpflichtungen gegenüber von intergeschlechtlichen und trans Menschen nicht ernst nehmen und dass sie hinter der Gesellschaft zurückbleiben, welche sie vertreten. Ihre ablehnende Haltung in Bezug auf die Aufnahme des Kriteriums der Geschlechtsidentität in das Strafrecht ist ein schwerer Schlag.

Aber ein erster Schritt ist gemacht und die Diskussionen zum Schutz der Geschlechtsidentität haben erst begonnen. Die Annahme der Reynard-Initiative bleibt eine wichtige Etappe. Zum ersten Mal wurde der Art. 261bis StGB angetastet. Ideal wäre eine vollständige Neuformulierung des Artikels: weg von einer Anti-Rassismus-Norm hin zu einer allgemeinen Strafnorm gegen Hassreden oder ähnlichen diskriminierenden Handlungen aufgrund von Religion, Ethnie, Herkunft, sexueller Orientierung und Geschlechtsidentität, Lebensstil, Behinderung und sozialem Status. Zurzeit ist eine solche Entwicklung nicht realistisch, was die Fortsetzung des von der LGBTIQ-Gemeinschaft eingeleiteten Prozesses umso dringlicher macht.

Weiterführende Informationen

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