Update: 06.06.2016

Rassistisches Profiling: Länderkontexte

Derzeit kommen in ganz Europa mehrere Faktoren zusammen, die neuen und bereits bekannten Formen des rassistischen Profilings Vorschub leisten. Es drohen neue Terroranschläge, nationalistische Parteien erstarken, und es mehren sich Kampagnen gegen Flüchtlinge und illegale Einwanderung. Diese Faktoren begünstigen eine Intensivierung des ethnischen und religiösen Profilings, von dem man sich einen wirkungsvollen Einsatz der polizeilichen und nachrichtendienstlichen Ressourcen bei der Suche nach Terrorverdächtigen, Drogendealern und illegalen Einwanderern verspricht.

Schwache Datengrundlage

Mangels geeigneter polizeilicher Datenerhebung ist es nicht möglich, den Grad der Verbreitung des rassistischen Profilings in Europa mit einiger Präzision zu eruieren, da einzig Großbritannien systematisch Daten über Polizeikontrollen und ethnische Herkunft erfasst. Qualitativ untersucht und systematisch belegt wird die Praxis des rassistischen Profiling etwa in den regelmäßigen Länderberichten der Europarats-Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI). Sie kritisierte in den letzten Jahren den Einsatz derartiger Praktiken in Österreich, Deutschland, Griechenland, Ungarn, Rumänien, Russland, Spanien, Schweden, Ukraine, Großbritannien und auch in der Schweiz. Ebenso macht das Europäische Netzwerk gegen Rassismus (ENAR) in ihren Schatttenberichten auf das Phänomen aufmerksam.

Empirische Studie von 2010

Zu den wenigen Zahlen, die belegt sind, gehören jene aus der Publikation «Für eine effektive Polizeiarbeit – Diskriminierendes Ethnic Profiling erkennen und vermeiden» der Europäischen Grundrechteagentur FRA vom Jahr 2010. Hier wurde eine europäische Studie (Erhebung der EU zu Minderheiten und Diskriminierung, EU-MIDIS) ausgewertet, für die in 27 Mitgliedsstaaten 23.500 Zuwanderer und Personen, die ethnischen Minderheiten angehören, zu den Erfahrungen mit Polizeikontrollen sowie zur Wahrnehmung eines rassistischen Profilings bei den Kontrollen befragt wurden. Die Studie wurde parallel mit Kontrollgruppen aus der Mehrheitsbevölkerung in denselben Ortschaften durchgeführt. Die Studie kommt zum Ergebnis, dass mehr Mitglieder von Minderheitsgruppen angehalten wurden als Personen der Mehrheitsbevölkerung. Insgesamt waren Befragte aus der Mehrheitsbevölkerung tendenziell der Meinung, dass sich die Polizei bei der Kontrolle ihnen gegenüber respektvoll verhalten habe, während Angehörige aus den Minderheitengruppen öfters angaben, dass die Polizei ihnen gegenüber keinen Respekt zeigte.

«Racial Profiling» in den USA

Wie Grossbritannien (siehe unten) hat auch die USA «Racial Profiling» schon seit den 1990er Jahren als institutionelles Problem anerkannt, das es zu bekämpfen gilt. Der damalige US-Präsident Clinton wies die Polizeibehörden des Bundes an, Daten über Personenkontrollen zu sammeln und forderte die Polizeien der Bundesstaaten auf, dasselbe auf freiwilliger Basis zu tun. Sein Nachfolger US-Präsident George W. Bush sprach im Februar 2001 zum US Kongress: «Heute früh bat ich John Ashcroft, den Justizminister, detaillierte Vorschläge zu erarbeiten, um das Racial Profiling zu beenden. Es ist falsch und wir werden Schluss damit machen in Amerika!».

Der folgende Artikel fasst die Resultate verschiedener Studien zu Racial Profiling in den USA in den Bundesstaaten zusammen:

Stop & Frisk

In New York wurden die Kontrollbefugnisse zum Anhalten und Durchsuchen von Bürgern auf der Strasse ab 2002 unter dem Namen «Stop and Frisk» bekannt. Ein Gericht («federal district court») erklärte diese Praxis der Verbrechensbekämpfung 2013 für verfassungswidrig: Die Kontrollen würden eine Verletzung der persönlichen Freiheit (bzw. des Schutzes vor ungerechtfertigten Durchsuchungen) und des Prinzips der bürgerlichen Gleichberechtigung darstellen. Insbesondere wurde angeprangert, dass «Stop and Frisk» unverhältnismäßig viel in bestimmten Nachbarschaften und damit bei bestimmten Bevölkerungsgruppen zur Anwendung kam. Die geschätzten 4,4 Millionen «Stop and Frisk»-Fälle in den achteinhalb Jahren zwischen Januar 2004 und Juni 2012 betrafen zu 83 Prozent Schwarze und Latinos/-as und nur zehn Prozent «Weisse». In neun von zehn durchgeführten Kontrollen wurden im Anschluss an die Kontrolle keine weiteren Ermittlungen aufgenommen.

Die Bloomberg Administration hatte das Urteil zunächst angefochten, unter Bill de Blasio wurde es dann allerdings anerkannt. Bereits vor dem Urteil war die Anzahl von Stop and Frisk zurückgegangen und dann nochmals deutlich stärker nach dem Urteil und mit dem Wechsel in der Administration. Die folgende Karte veranschaulicht den Rückgang an Personenkontrollen:

Formularpflicht

Im Gegensatz zur Schweiz und den meisten europäischen Ländern gibt es in den USA eine längere Tradition, dass die Polizei verpflichtet ist, für jede Personenkontrolle ein Formular auszufüllen. Das Formular in New York «UF250» sieht vor, dass die Einsatzkräfte neben persönlichen Daten einen eventuellen Migrationshintergrund und die Hautfarbe der kontrollierten Person erfassen müssen. Außerdem muss der Anlass der Kontrolle und deren Verlauf sowie das Ergebnis festgehalten werden.

  • NYPD's UF250
    New York Civil Liberties Union (NYCLU) (englisch, online nicht mehr verfügbar)

Mehreren Studien zufolge nimmt das rassistisch begründete Verhalten von Polizeibeamten/-innen ab, wenn sie via Formularpflicht systematisch dazu gezwungen werden, sich mit den Beweggründen ihrer Kontrolle auseinanderzusetzen. Neben einem allgemeinen Sensibilisierungseffekt für die handelnden Polizeibeamten/-innen dienen diese erhobenen Daten auch der Forschung und zur Grundlage von Massnahmen zur Bekämpfung des rassistischen Profiling.

Programme gegen «Racial Profiling»

In den USA haben mittlerweile deutlich mehr als die Hälfte der US-Bundesstaaten mehr oder weniger umfangreiche Programme gegen das rassistische Profiling lanciert. Zuletzt hat etwa der Staat Kalifornien ein neues Racial Profiling-Gesetz verabschiedet und namentlich eine Dokumentationspflicht für die Polizeibeamten/-innen bei Personenkontrollen einführt. Auch der Staat Connecticut bekämpft Racial Profiling aktiv seit 1999 in Zusammenarbeit mit der Universität Connecticut und dokumentiert dies auf einer eigens dafür erstellten Website.

Unterschiedlicher historischer Kontext

In der Radio-Sendung «Kontext» auf SRF 2 nahm Diskriminierungsexperte Tarek Naguib Stellung zur Vergleichbarkeit der Situation in den USA mit der Schweiz. «Die Geschichte des Rassismus ist durch die direkte Verknüpfung mit der Sklaverei in den USA eine ganz andere als in der Schweiz. Auch die sozialen Verhältnisse unterscheiden sich stark: In den USA gibt es eine Segregation sowie eine grosse Armutsbetroffenheit der schwarzen Bevölkerung». Rassistisches Profiling ist gemäss Naguib in seiner gewalttätigen Form in den USA viel präsenter. Daraus könne man aber nicht den Umkehrschluss ziehen, dass es in der Schweiz keine gewalttätigen Formen von rassistischem Profiling gäbe.

Naguib weist darauf hin, dass in der amerikanischen Gesellschaft aufgrund der spezifischen Geschichte eine ganz andere Sensibilität für die Thematik vorhanden sei. Im Gegensatz zur Schweiz werde das Problem längst von den Polizeikorps und von der Politik als solches anerkannt. So habe sich etwa der ehemalige konservative Präsident George W. Bush 2001 folgendermassen geäussert: «Racial Profiling ist falsch und es muss in Amerika ändern. Wenn wir das ändern, heisst das nicht, dass wir die Arbeit unserer so tapferen Polizisten behindern. Im Gegenteil: Wenn wir Racial Profiling stoppen, sorgen wir dafür, dass das Vertrauen der Gesellschaft in unsere Polizei gestärkt wird.»

Rassistisches Profiling in Deutschland

Verdachtsunabhängige Personenkontrollen werden auch in Deutschland kontrovers diskutiert. Bundespolizist/-innen dürfen gemäss §22 BPolG «zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet in Zügen und auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes (…) jede Person kurzzeitig anhalten, befragen und verlangen, dass mitgeführte Ausweispapiere oder Grenzübertrittspapiere zur Prüfung ausgehändigt werden, sowie mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen.» Diese Rechtsnorm hat das Deutsche Institut für Menschenrechte in einer Untersuchung von 2013 zum Melki-Urteil des Europäischen Gerichtshof EuGH für grund- und menschenrechtlich unhaltbar befunden. Das Gericht hält in diesem wegweisenden Urteil fest, dass verdachtslose Kontrollen zum Zwecke der Migrationskontrolle gegen Art. 6 des Schengener Grenzkodexes verstossen. Jüngst hat zudem das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz eine auf dieser Rechtsgrundlage basierende Kontrolle einer jungen Familie in einem Zug für rechtswidrig erklärt (vgl. Subrubrik «Internationales Recht»).

Gefahrengebiete

In vielen deutschen Städten wird über den Umweg der Festlegung «gefährlicher Räume» die Möglichkeit geschaffen, systematisch Menschen mit dunkler Hautfarbe zu kontrollieren. Mediale Aufmerksamkeit erlangte diese polizeiliche Maßnahme, als im Januar 2014 weite Teile der Hamburger Stadtteile Altona, St. Pauli und Sternschanze zum «Gefahrengebiet» erklärt wurden. Die Hamburger Polizei hat insgesamt etwa 40 solcher Gefahrengebiete definiert. In Berlin werden diese «Sonderzonen» vor der Öffentlichkeit geheim gehalten. Entsprechenden Berichten zufolge soll es aber über zwanzig dieser Zonen geben. Dazu gehören der Berliner Alexanderplatz, ein traditioneller Ort für Demonstrationen, wie auch Teile der U-Bahnlinien U8 und U9, die durch soziale Brennpunkte führen. In diesen Gebieten sind Polizeibeamte dazu befugt, ohne besonderen Anlass die Personalien von Bürgern festzustellen und weitere Massnahmen zu veranlassen.

Die Polizei beruft sich dazu auf die Vorschrift des § 4 Abs. 2 S. 1 des Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei (PolDVG), wonach kurzfristige Anhaltungen in jedem Fall erlaubt sind, «wenn auf Grund von konkreten Lageerkenntnissen anzunehmen ist, dass in diesem Gebiet Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden und die Maßnahme zur Verhütung der Straftaten erforderlich ist».

Weil die Polizei selber entscheiden kann, wann und in welchen Gebieten sie sich diese zusätzlichen Kompetenzen erteilt, erscheint diese Bestimmung wie ein Blankoscheck für die Ausübung willkürlicher Polizeikontrollen. Die Polizei selbst schafft sich die rechtliche Legitimierung für das Ausserkraftsetzen demokratischer Grundrechte. Auf diese Art und Weise werde die Abkehr von der Unschuldsvermutung institutionalisiert und legalisiert, lautet die Kritik. In einem Urteil vom 13. Mai 2015 hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht die Hamburger Regelung für verfassungswidrig befunden und dabei hauptsächlich auf einen unverhältnismässigen Eingriff der Polizei in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung abgestellt.

Initiativen gegen rassistisches Profiling

Seit einigen Jahren vernetzen sich in Deutschland zahlreiche NGOs und interessierte Gruppen im Kampf gegen rassistisches Profiling. Hier eine Auswahl von Kooperationen und Initiativen:

Rassistisches Profiling in Frankreich

Die Debatte um das rassistische Profiling oder «Contrôle au faciès» im Bereich von Personenkontrollen ohne besonderen Anlass wird in Frankreich schon seit längerem geführt und hat zahlreiche zivilgesellschaftliche Initiativen hervorgebracht. Im Jahre 2009 kam ein französisches Forscherteam des Nationalen Wissenschaftszentrums  (CNRS) zum Schluss,  dass polizeiliche Kontrolltätigkeiten mindestens in Paris von Voreingenommenheit bestimmt und diskriminierend sind. Weder  die  Mehrheit  der  Polizeigewerkschaften  noch  die  Institution  Polizei  selbst  bestritt die  Seriösität  der  Studie. Sie galt als «wissenschaftlich nicht angreifbar» und half mit, die Begrifflichkeiten in der Debatte über Identitätskontrollen umzustossen und die Polizei in Rechtfertigsschwierigkeiten zu  bringen.

Das Collectif Contre Le Contrôle au faciès bietet Menschen in Frankreich, die rassistisches Profiling bei Personenkontrollen erlebt haben, die Möglichkeit, den Verlauf der Kontrolle in einem Formular zu dokumentieren und dieses als Grundlage für eine mögliche Klage zu nutzen. Außerdem führt es Interviews zu den Erfahrungen mit rassistisch motivierten Personenkontrollen durch. Die Interviews können auf Youtube eingesehen werden.

Grundsatzurteil

In einem Grundsatzurteil hat ein Pariser Berufungsgericht im Juni 2015 die Sammelklage von fünf Personen gutgeheissen, welche wegen rassistisch motivierten Personenkontrollen geklagt hatten. Das Präzedenzurteil könnte gemäss Experten weitreichende Konsequenzen haben, da sich nun auch andere betroffene Personen auf diese neue Rechtssprechung berufen können. Die Sammelklage wurde namentlich durch die Open Society Justice Initiative ermöglicht. Dieses international tätige Netzwerk von Anwälten/-innen hatte auch bereits im Fall Timishev vs. Russland vor dem EGMR mittels wissenschaftlicher Untersuchungen den Beleg für diskriminierende Personenkontrollen erbracht (vgl. hierzu unseren Artikel «Internationales Recht»).

Terrorbekämpfung

Die bereits angespannte Lage zwischen «nicht weissen» Minderheitsgruppen und der Polizei hat sich verschärft, seit am 13. November 2015 im Namen der Terrorbekämpfung der Ausnahmezustand ausgerufen wurde. Neben schwarzen Personen sind insbesondere Personen muslimischen Glaubens ins Visier der Behörden gerückt. Muslime sprechen von willkürlichen Polizei-Razzien und blinder Zerstörungswut der Beamten in islamischen Einrichtungen. Razzien und Hausdurchsuchungen aufgrund der Religionszugehörigkeit stellen eine besonders invasive Form des rassistischen Profilings dar.

Rassistisches Profiling in Grossbritannien

Das Beispiel Grossbritannien zeigt, dass eine Problematisierung der Rassismus-Problematik in der ganzen Bandbreite der Polizeiarbeit dazu führen kann, einen bewussteren Umgang mit dem Problem des rassistischen Profilings zu pflegen. Der «Macpherson Report» vom Jahr 1999 erkannte bei der britischen Polizei das «kollektive Versagen einer Organisation, angemessene und professionelle Dienstleistungen für Personen unter Berücksichtigung ihrer Hautfarbe, Kultur oder ehtnischen Herkunft zu gewährleisten». Diese Anerkennung des «institutionalisierten Rassismus» in der britischen Regierungspolitik wird als Wendepunkt bezeichnet. Die Empfehlungen des Untersuchungsausschusses führten zu einer umfassenden Revision der Anti-Diskriminierungsgesetzgebung in Grossbritannien und zu vielfältigen und in Europa beispiellosen Massnahmen, um rassistische Vorgehensweisen in der Polizeiarbeit zu bekämpfen.

Hierzu gehören namentlich eine verbesserte Kommunikation mit Angehörigen von Opfern rassistisch motivierter Straftaten, eine verstärkte Rekrutierung von Minderheiten für den Polizeiberuf, die statistische Erfassung von rassistisch motivierten Straftaten wie auch verbesserte Methoden für polizeiliche Personenkontrollen.

Transparenz in Sachen Personenkontrollen

Alle polizeilich durchgeführten Kontrollen werden in einer zentralen Datenbank erfasst. Die Informationen zu den Personenkontrollen beinhalten den Namen des kontrollierenden Beamten, den Anlass der Kontrolle und Angaben zur kontrollierten Person. Dank dieser kontinuierlichen Datensammlung können Entwicklungen beobachtet werden und durch die Veröffentlichung der anonymisierten Daten ist es NGOs möglich, sich einzubringen. Zudem informiert das Innenministerium proaktiv zu den rechtlichen Rahmenbedingungen für Personenkontrollen und zum Vorgehen, wie eine Beschwerde wegen einer als unrechtmässig empfundene Personenkontrolle eingereicht werden kann. Für die Untersuchung von solchen Individualbeschwerden wurde die institutionell unabhängige Beschwerdekommission Independent Police Complaints Commission (IPCC) eingerichtet.

Gesetzliche Bestimmungen

Zudem wurden auch gesetzliche Grundlagen geschaffen, um rassistisches Profiling zu verhindern. Im Verhaltenskodex A zum Police and Criminal Evidence Act (PACE) werden die Befugnisse der Polizei, Personen auf der Straße anzuhalten und zu durchsuchen, festgelegt. Der Verhaltenskodex besagt, dass ein «vernünftig begründeter Verdacht» vorliegen muss. Dieser muss auf objektiven, individuellen Gründen basieren, und darf sich niemals alleine auf persönliche Faktoren stützen, ohne dass unterstützende Erkenntnisse oder Informationen vorliegen: «Hautfarbe, Alter, Frisur oder Kleidungsstil einer Person oder die Tatsache, dass diese dafür bekannt ist, zuvor für den Besitz eines unrechtmäßigen Artikels verurteilt worden zu sein, können beispielsweise weder alleine oder in Kombination als einzige Grundlage verwendet werden, um diese Person zu durchsuchen.»

Kontrollbefugnis für Menschenrechtskommission

Das Mandat zur Überprüfung der Polizeipraxis bei Personenkontrollen aus einer menschenrechtlichen Perspektive hat die unabhängige britische Menschenrechtskommission. Sie hat bereits einige umfassende und kritische Analysen veröffentlicht und der Regierung vorgelegt.

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