CEDAW kritisiert die Schweiz: Missachtung geschlechtsspezifischer Schutzpflichten bei der Rückführung von Gewaltopfern

In den Fällen Z.E. and A.E. v. Switzerland (CEDAW/C/91/D/171/2021) und K.J. v. Switzerland (CEDAW/C/91/D/169/2021) wurde festgestellt, dass die geplante Rückführung weiblicher Asylsuchender nach Griechenland fundamentale menschenrechtliche Garantien verletzte. Beide Frauen waren Opfer sexualisierter Gewalt – darunter Zwangsheirat – und litten unter schweren Traumata. Dennoch ordneten die Schweizer Behörden ihre Rückführung in einen Staat an, der weder adäquaten Schutz noch medizinische Versorgung gewährleistete. Beide Frauen hatten nach weiteren Übergriffen in Griechenland erfolglos versucht, bei der Polizei Hilfe zu erhalten. Der fehlende staatliche Schutz war ein wesentlicher Grund dafür, dass sie ihre Flucht aus Griechenland fortsetzten.

Im Fall Z.E. and A.E. v. Switzerland (CEDAW/C/91/D/171/2021) geht es um eine afghanische Frau, die bereits in ihrer frühen Kindheit Opfer von sexueller Gewalt und Missbrauch wurde. Bereits im Alter von 17 Jahren wurde sie zwangsverheiratet. Während dieser Ehe war sie wiederholt Misshandlungen ausgesetzt. Im Jahr 2018 floh sie gemeinsam mit ihrem Bruder nach Lesbos. Auch nach ihrer Ankunft in Griechenland erlebte sie im dortigen Flüchtlingslager weitere sexualisierte Gewalt. Die schweren Erlebnisse führten bei ihr zur Entwicklung einer posttraumatischen Belastungsstörung sowie zu suizidalen Tendenzen. Nachdem ihr in Griechenland der Flüchtlingsstatus zuerkannt worden war, blieb sie ohne jede Unterstützung zurück. Mit der Anerkennung dieses Status endeten sowohl die Unterbringung als auch die finanzielle Hilfe und weitere Unterstützungsleistungen. In der Folge war die Beschwerdeführerin gezwungen, auf der Strasse zu leben – ohne Schutz vor sexuellen und körperlichen Übergriffen und ohne Zugang zu medizinischer Versorgung. Im Jahr 2019 reiste sie zusammen mit ihrem Bruder in die Schweiz ein und stellte dort einen Asylantrag. Die Schweizer Behörden beabsichtigten jedoch, sie gemäss der Drittstaatenregelung nach Griechenland zurückzuführen, ohne dabei eine individuelle, geschlechtersensible und traumasensible Risikoprüfung vorzunehmen.

Der Fall K.J. gegen die Schweiz (CEDAW/C/91/D/169/2021) betrifft ebenfalls eine Frau aus Afghanistan, die zunächst im Iran und dann in Griechenland schwerwiegende Erfahrungen sexualisierter Gewalt machen musste. Sie wurde zwangsverheiratet und sowohl sexuell missbraucht als auch körperlich misshandelt. Auch in diesem Verfahren lehnten die Schweizer Behörden ihr Asylgesuch unter Verweis auf die Drittstaatenregelung ab und ordneten ihre Rückführung nach Griechenland an. Die Schweizer Behörden stuften K.J.s Schilderungen zur erlebten Gewalt als unglaubwürdig ein, weil sie diese erst im Beschwerdeverfahren offenlegte. Der CEDAW-Ausschuss kritisierte ausdrücklich, dass diese Praxis die internationalen Vorgaben zur Glaubwürdigkeitsprüfung bei Überlebenden sexualisierter Gewalt missachtet, wonach eine verzögerte Offenlegung nicht gegen die Glaubwürdigkeit gewertet werden darf. 

Der CEDAW-Ausschuss prüfte in beiden Fällen, ob eine solche Rückführung – vor dem Hintergrund der bekannten Defizite im griechischen Schutzsystem sowie der besonderen Gefährdungslage von Opfern geschlechtsspezifischer Gewalt – mit den Verpflichtungen der Schweiz aus dem Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau vereinbar ist. Bereits kurz nach Einreichung der Beschwerden im Mai 2021 hatte der Ausschuss die Schweiz im Rahmen vorläufiger Massnahmen angewiesen, die Rückführung der Frauen bis zum definitiven Entscheid auszusetzen. 

Geschlechtsspezifische Schutzpflichten

Das CEDAW-Komitee stellte fest, dass die Schweiz durch ihr Vorgehen zentrale Verpflichtungen aus der Konvention verletzte. Nach Art. 2 lit. c–f CEDAW sind die Vertragsstaaten verpflichtet, alle geeigneten Massnahmen zur Beseitigung von Diskriminierung gegen Frauen zu ergreifen. Die Abschiebung einer Frau, welcher geschlechtsspezifische Gewalt droht, stellt eine mittelbare Diskriminierung dar, wenn sie einem Risiko ausgesetzt wird, dem Männer in vergleichbarer Situation nicht in gleicher Weise unterliegen.

Art. 3 CEDAW verpflichtet die Vertragsstaaten, die volle Entfaltung und wirksame Wahrnehmung der Menschenrechte von Frauen sicherzustellen. Durch die geplante Rückführung wird den Beschwerdeführerinnen Z.E. und K.J. die Möglichkeit genommen, ihre Rechte in effektiver Weise wahrzunehmen.

Nach Art. 12 CEDAW sind die Vertragsstaaten verpflichtet, Frauen den Zugang zu angemessener Gesundheitsversorgung zu gewährleisten. Angesichts der nachgewiesenen posttraumatischen Belastungsstörungen und der dokumentierten Suizidgefahr hätte die Schweiz sicherstellen müssen, dass beiden Frauen eine kontinuierliche und traumasensible Behandlung zuteil wird – eine Versorgung, die in Griechenland nicht gewährleistet gewesen wäre.

Bemerkenswert ist, dass der Ausschuss in beiden Fällen – erstmals in einem Rückweisungsentscheid – eine Verletzung des Rechts auf Gesundheitsversorgung gemäss Art. 12 CEDAW feststellte. Er knüpfte damit an seine allgemeine Empfehlung Nr. 35 sowie an Rechtsprechung anderer UN-Ausschüsse (u. a. A.N. gegen die Schweiz; Adam Harun gegen die Schweiz) an. Diese Feststellung begründete er damit, dass die Schweiz unzureichend geprüft habe, ob den Frauen in Griechenland angemessene Massnahmen zur physischen und psychischen Genesung nach sexualisierter Gewalt zur Verfügung stehen würden. 

Non-Refoulement als universelles Prinzip

Im Zentrum der Entscheidungen steht das Prinzip des Non-Refoulement, das nicht nur im Flüchtlingsrecht, sondern auch im Menschenrechtsschutz verankert ist (Art. 33 Abs. 1 GFK, Art. 3 EMRK, Art. 25 BV sowie Art. 7 IPbpR) und zudem als völkergewohnheitsrechtlicher Grundsatz gilt. Dieses Prinzip verbietet die Ausschaffung einer Person in einen Staat, in dem ihr Folter, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung droht.

Das CEDAW-Komitee stellte fest, dass die Schweiz durch die geplanten Rückführungen gegen dieses Gebot verstossen hätte, da eine reale Gefahr bestünde, dass die betroffenen Frauen in Griechenland erneut unmenschlichen Bedingungen ausgesetzt gewesen wären. Es wird eine individualisierte, geschlechtsspezifische und traumasensible Prüfung im Asylverfahren verlangt. Diese Anforderungen hätten die Schweizer Behörden verletzt, indem sie weder eine vertiefte individuelle Risikobewertung vorgenommen noch die Auswirkungen der traumatischen Erfahrungen auf die Aussagefähigkeit der beiden Beschwerdeführerinnen angemessen berücksichtigt haben.

Kritik an der Drittstaatenregelung

Die Entscheidungen des CEDAW-Komitees beanstanden insbesondere die geschlechtsblinde Anwendung der Drittstaatenregelung. Diese sieht vor, dass Asylsuchende, die aus einem sogenannten sicheren Drittstaat einreisen, in diesen zurückgeschickt werden können. Welche Länder als sichere Drittstaaten definiert werden, bestimmt der Bundesrat. Dazu gehören seit 2008 alle EU-Staaten sowie die EFTA-Staaten (Island, Liechtenstein, Norwegen). Diese pauschale Einstufung europäischer Länder als «sicher» setzt die Asylsuchenden einem massiven Risiko aus. Auch in demokratischen Ländern werden Menschenrechte verletzt, wie die zahlreichen Interventionen der UNO-Ausschüsse deutlich machen.  In der Praxis bedeutet dies, dass die Schweiz Asylsuchende ohne vertiefte materielle Prüfung ihres Gesuchs in andere europäische Staaten zurückweist – selbst dann, wenn dort menschenrechtswidrige Bedingungen herrschen.

Die Fälle verdeutlichen das Spannungsverhältnis zwischen der europäischen Zuständigkeitsordnung im Asylrecht und den universellen menschenrechtlichen Schutzgarantien. Während die Drittstaatenregelung vorrangig auf Effizienz und Zuständigkeitsverteilung abstellt, fordert das Völkerrecht den Vorrang individueller Schutzbedürfnisse. Das Komitee betont, dass das Diskriminierungsverbot (Art. 2 CEDAW), das Recht auf Gleichstellung (Art. 3 CEDAW), das Recht auf Gesundheit (Art. 12 CEDAW), das Folterverbot (Art. 3 EMRK; Art. 7 IPbpR) sowie das Refoulement-Verbot (Art. 33 GFK) nicht relativierbar sind. Administrative Zuständigkeitsregeln dürfen nicht über völkerrechtlich garantierte Menschenrechte gestellt werden.

Forderungen des Komitees

Die Entscheidungen unterstreichen, dass Staaten nicht nur Rückführungen in unsichere Staaten zu unterlassen haben, sondern darüber hinaus aktive Schutzpflichten tragen. Asylverfahren müssen geschlechts- und traumasensibel ausgestaltet werden. Das Komitee forderte die Schweiz daher auf, die Asylverfahren der beiden Beschwerdeführerinnen neu zu eröffnen, deren Rückführung nach Griechenland auszusetzen und strukturelle Massnahmen zu ergreifen, um Überlebende geschlechtsspezifischer Gewalt künftig wirksam vor weiteren Menschenrechtsverletzungen zu schützen.

Die Entscheidungen machen deutlich, dass Asylverfahren nach Massgabe von CEDAW nicht geschlechtsneutral konzipiert sein dürfen. Vertragsstaaten sind verpflichtet, geschlechtsspezifische Gewalt als Form von Verfolgung und Menschenrechtsverletzung anzuerkennen und sicherzustellen, dass Schutzsuchende nicht allein aufgrund formaler Kriterien – wie der Drittstaatenregelung – zurückgeführt werden, wenn ein effektiver Schutz im betreffenden Staat nicht gewährleistet ist.

Darüber hinaus wurde die Schweiz verpflichtet, die Entscheide öffentlich zugänglich zu machen und breit gegenüber relevanten Akteuren zu verbreiten. Innerhalb von sechs Monaten muss die Schweiz dem Ausschuss zudem Bericht erstatten, welche Massnahmen sie zur Umsetzung der Empfehlungen ergriffen hat. 

Konsequenzen und Signalwirkung

Für die Schweiz bedeuten die Urteile eine klare Verpflichtung: traumatisierte und in besonderer Weise geschlechtsspezifisch verletzliche Personen müssen besser geschützt und Rückführungen in unsichere Staaten verhindert werden. Die Entscheidungen des CEDAW-Komitees senden zudem ein Signal über die Landesgrenzen hinaus: Europäische Staaten können sich nicht auf die Drittstaatenregelung berufen, wenn dadurch fundamentale Menschenrechte verletzt würden. Geschlechtsspezifische Gewalt und Traumatisierungen sind systematisch in Asylverfahren zu berücksichtigen. Andernfalls droht den Betroffenen eine erneute Entrechtung durch diejenigen Institutionen, die eigentlich zu ihrem Schutz verpflichtet sind.