Unabhängige Beschwerdestellen in der Schweiz: Entwicklung, Lücken und erforderlicher Ausbau

Gastartikel von Claudia Kaufmann, Dr. iur. Dr. h.c., Ombudsfrau der Stadt Zürich 2004-2020

Unabhängige Beschwerdestellen als Instrument des Zugangs zum Recht

Unabhängige Beschwerdestellen werden häufig auch als Instrument des Zugangs zum Recht verstanden. Die Bezeichnung «Zugang zum Recht» nimmt den aus dem Engli­schen stammenden Begriff «access to justice» auf, der ursprünglich den Zugang zu den Gerichten beinhaltete. Inzwischen hat der Begriff eine viel brei­tere Bedeutung und es zählen auch Institutionen dazu, die eine aussergerichtliche Streitbei­le­gung zum Ziel ha­ben. Zugang zum Recht bezieht sich ebenso auf die Umsetzung menschen- und völ­ker­rechtlicher Verpflichtungen durch Aktivitäten staatlicher Behörden und Verwaltungen als auch auf die Aufsichts- und Kontrolltätigkeiten der Parlamente.

Dies bedeutet, dass ein umfassenderer Blick gewählt wird, um möglichst allen Betroffe­nen nicht erst die Möglichkeit der prozessrechtlich geregelten gerichtlichen Durchsetzung ihrer Rechte zu ermöglichen und zu erleichtern, sondern bereits vorgängig mittels wirksa­mer und leicht zugänglicher Einrichtungen den Anspruch auf Rechtsschutz zu gewähr­leisten. Dafür besonders geeignet sind – je nach ihrer konkreten Ausgestaltung und Auf­ga­benstellung – Fachstellen zur Diskriminierungsbekämpfung und Gleichstellungsförde­rung sowie Menschenrechtsinstitutionen, namentlich Ombudsstellen. Sie haben sich als alter­native Konfliktlösungsinstrumente bewährt, um auf unkomplizierte, unbürokratische und leicht zugängliche Weise nachhaltige Lösungen zu entwickeln, die optimalerweise für die Betroffenen befriedigend sind und daher für sie das Einschlagen des Rechtswegs un­nötig machen können.

Entscheidend ist dabei, dass der Beizug solcher Schlichtungs- und Beschwerdestellen für die Betroffenen eine Option, also freiwillig bleiben muss. Würde er dem Beschreiten des formellen Rechtsverfahrens obligatorisch vorangestellt, wäre damit in aller Regel eine Verlängerung des häufig schon zeitlich aufwändigen Verfahrens und eine Verkomplizie­rung des Vorgehens verbunden, was kontraproduktiv und wenig sinnvoll wäre.

Wirksame unabhängige Beschwerdestellen kommen allen Bürger*innen zugute, selbst Personen, die sie nicht persönlich beanspruchen. Denn zu ihrem grossen Vorteil gehört es, dass sie bei ihrer Tätigkeit über den Einzelfall hinausreichende grundsätzliche Mängel und organisatorische, strukturelle, institutionelle und systemische Verbesse­rungsmass­nahmen den zuständigen Behörden und Verwaltungen unterbreiten und deren Umset­zung je nach Eignung in die konkrete Lösung eines Geschäfts einbeziehen kön­nen. Das bedeutet auch, dass sich Personen bei ihnen beschweren können, ohne selbst von den festgestellten beziehungsweise wahrgenommenen Mängeln unmittelbar betrof­fen zu sein.

Solche Stellen stehen aber auch im Einzelfall allen Menschen offen, die ihre Dienste be­anspruchen möchten – dies möglichst voraussetzungslos gegenüber den Klient*innen. Einziges Kriterium sollte die örtliche Zuständigkeit bleiben. Dies steht in keinem Wider­spruch zur Tatsache, dass entsprechende Einrichtungen für Angehörige unterschiedlicher vulnerabler Gruppen sowie für Personen in Zwangseinrichtungen (Gefängnisse, Klini­ken, Asyleinrichtungen) eine besondere Relevanz und Nützlichkeit haben können und ihnen auch unter dem Gesichtspunkt der Gewährung und Zugänglichkeit von Rechten eine er­höhte Bedeutung zukommt.

Harte und weiche Faktoren als Hürden für die Beschreitung des Rechtswegs

Bei der Möglichkeit, Rechtsansprüche geltend zu machen, werden logischerweise rechtli­che Aspekte angesprochen. Und je formalisierter die Rechtsverfahren ausgestaltet sind, je eher stehen diese im Vordergrund und finden bei der Beurteilung Beachtung. Für die Betroffenen geht es jedoch häufig um weit mehr: Soziale Realität und persönlich Er­fah­rungen, aber auch der individuelle Umgang mit dem erlittenen Unrecht und der erlebten Be­nachteiligung sowie dem bisher verunmöglichten Zugang zum Recht spielen eine Rolle. Ebenso: Wer kann es sich – auch bei Bestehen des anforderungsreichen Instru­ments der un­entgeltlichen Rechtpflege – leisten, Rechtsansprüche geltend zu machen? Wer ver­fügt über die finanziellen Mittel, wer über das erforderliche Wissen, den selbstbe­wussten Umgang mit Behörden und Gerichten sowie dem Rechtssystem generell? Und wer kann die Souveränität aufbringen gegenüber dem beruflichen und persönlichen Um­feld, zu seinem Bedürfnis nach einem Rechtsverfahren zu stehen? Gerade nach erlebten Diskriminierungen und Menschenrechtsverletzungen hindern Scham, Hemmungen und Ängste die Betroffenen häufig, gerichtlich vorzugehen. Ihre bisherige Unrechtserfahrung bestärkt sie in ihren Befürchtungen, zum einen wenig Chancen auf Erfolg zu haben, zum andern im beruflichen, familiären und weiteren persönlichen Umfeld mit teils massiven negativen Auswirkungen rechnen zu müssen, wenn die Einreichung einer Gerichtsklage bekannt würde.

Mit zu den häufigsten harten Faktoren gehören die in den meisten Fällen (über)lange Verfahrensdauer, die anfallenden finanziellen Kosten, der oftmals offene Verfahrensaus­gang und damit die schwierige Abschätzung des Prozessrisikos sowie die vielfach beste­henden Beweisschwierigkeiten.

Unabhängige Beschwerdestellen haben daher diese Hürden besonders zu beachten. Ihre Wirksamkeit hängt nicht zuletzt davon ab, ob sie in der Lage sind, strukturell und or­ganisatorisch diese Barrieren möglichst zu überwinden sowie in der konkreten Beschwer­debearbei­tung ihnen direkt und indirekt entgegenzuwirken.

Unabhängige Beschwerdestellen in der Schweiz

In der Schweiz kennen wir verschiedene Systeme unabhängiger Beschwerdestellen be­ziehungsweise Institutionen, die Hinweise aus der Bevölkerung auf Mängel, Fehlverhal­ten und Rechtsver­letzungen entgegennehmen und bearbeiten. Je nach konkretem Auf­trag, den eingeräumten Kompetenzen und thematischen Zuständigkeiten können sie sehr unterschiedlich ausgestaltet sein. Zudem gibt es auch je nach kantonaler oder städ­tischer Konzeption einer Stelle grössere Differenzen. Im Folgenden sollen beispielhaft be­ste­hende wesentliche Institutionen und ihre Eigenheiten aufgeführt werden.

Gerichtliche Schlichtungsstellen

Die wohl bekanntesten Schlichtungsstellen sind zum ei­nen diejenigen für Streitigkeiten aus dem Arbeitsverhältnis bis zu einem Streitwert von CHF 30'000 (Art. 113 Abs. 2 lit. d Schweizerische Zivilprozessordnung, ZPO) und zum andern die Streitbeilegung zum Thema Miete, Pacht, Wohn- und Geschäftsräume sowie aus landwirtschaftlicher Pacht (Art.113 Abs. 2 lit. c ZPO). Beide Schlichtungsstellen sind je­weils paritätisch zusammengesetzt. Ihr kostenloses Verfahren ist obligatorisch, das heisst, dass auch Arbeitnehmer*innen beziehungsweise Mieter*innen oder Päch­ter*innen nicht darauf verzichten und direkt an das anschliessende Gericht gelangen kön­nen. Diese Schlichtungsstellen haben auch die Beratung der Parteien zur Aufgabe. 

Für die allgemeinen Bestimmungen des gerichtlichen Schlichtungsverfahrens in Zivilsa­chen, das mit gewissen Ausnahmen für die Parteien grundsätzlich obligatorisch ist, gelten die Art. 197 ff. der ZPO, für die mögliche Mediation Art. 213 ff. ZPO sowie für das verein­fachte Verfahren Art. 243 ff. ZPO. Diese Bestimmun­gen regeln die Aufgaben, Verfahren, Zuständigkeiten, Zusammensetzung sowie die Kos­ten.

Alle drei Instrumente haben zum Ziel, Streitigkeiten in einem frühen Stadium einvernehm­lich zu regeln.

Aussergerichtliche Schlichtungsbehörden

Seit dem Inkrafttreten des Gleichstellungsge­setzes (GlG,1996) bestehen in den Kantonen Schlichtungsbehörden für Streitigkeiten nach dem GlG. Auf Bundesebene enthält die ZPO seit ihrem Inkrafttreten 2011 die ent­sprechenden eidgenössischen Bestimmungen, die materiell aus dem bisherigen GlG übernommen wurden. Sie sehen bei privatrechtlichen Arbeitskonflikten unter ande­rem eine doppelt paritätische Zusammensetzung der Behörde vor, nämlich bezüglich der Ver­tretung der Arbeitgeber*innen und Arbeitnehmer*innen wie auch von Frauen und Män­nern. Das Verfahren ist kostenlos und das Vorgehen niederschwellig ausgestaltet. Die klagende Partei kann einseitig auf das Schlichtungsverfahren verzichten und ihre Begeh­ren direkt gerichtlich geltend machen. Dieses Freiwilligkeitsprinzip gilt ausschliesslich für sie; der beklagten Seite steht dieses Recht nicht zu. Sie muss sich auf das Verfahren ein­lassen. Für die Regelung der Zuständigkeiten öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten durch entsprechende Schlichtungsstellen gemäss GlG sind einerseits die Kantone, anderseits der Bund zuständig. Für letzteren gilt Art. 13 Abs. 3 GlG.

Aussergerichtliche branchenspezifische Streitbeilegung

Für unterschiedliche Wirtschafts­zweige gibt es mittlerweile eine ganze Reihe von Beschwerde- und Streitbeilegungsstel­len, die gemäss Eidg. Büro für Konsumentenfragen (EBK) zum Ziel haben, das gute Funktio­nieren des Marktes zu gewährleisten. Ihre Ausgestaltung, Kompetenzen und Ar­beitswei­sen unterscheiden sich teils stark. Inhaltlich decken sie die Bereiche Bau und Im­mobi­lien, das Autogewerbe, die Finanzdienstleistungen, das geistige Eigentum, Medien, die Reise­branche, die sozialen und privaten Versicherungen, die Telekommunikation und viele mehr ab. Ihre Namen sind unterschiedlich, ihre Zuständigkeiten und primär jeweilige pri­vatrechtliche Organisa­tion variieren; viele von ihnen haben eine von der Branche ge­tra­gene und eingesetzte pri­vatrechtliche Stiftung als Trägerschaft. Die Streitbeilegungs­stellen be­an­spruchen Branchen-Un­abhängigkeit.

Unter dem Gesichtspunkt der Grund- und Menschenrechte sind die Unabhängige Be­schwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI) sowie in gewissem Masse auch die Schweizerische Lauterkeitskommission (SLK) der Werbebranche zu erwähnen.

Die UBI ist eine ausserparlamentarische Kommission des Bundes. Ihre neun nebenamt­lich tätigen Mitglieder werden vom Bundesrat gewählt. Die Kommission prüft auf Be­schwerde hin, ob Radio- und Fernsehsendungen sowie Online-Angebote der SRG die in­haltlichen Bestim­mungen wie Sachgerechtigkeitsgebot, Vielfaltsgebot, Grundrechte oder Jugendschutz gemäss dem Bundesgesetz über Radio und Fernsehen (RTVG) einhalten. Ihre Beratun­gen sind öffentlich. Ihren Entscheiden vorgelagert sind die Beurteilungen der für die ein­zelnen Unternehmenseinheiten jeweils zuständigen Ombudsstellen.

Meldestellen

Auf Bundesebene gibt es verschiedene Meldestellen, denen mögliche Un­regelmässigkeiten, Verstösse und unkorrektes Handeln gemeldet werden können. Zu ihnen zählen die Eidgenössische Finanzkontrolle und ihre Whistleblowing-Plattform, die Meldestelle für Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung (MROS), die Fachstelle Frauen in der Armee und Diversität (FiAD) und die vom Bund finanziell unterstützte Stif­tung Swiss Sport Integrity (SSI) für Meldungen zu möglichen Missständen im Sport.

Themenspezifische unabhängige öffentlich-rechtliche Untersuchungs- und Beratungsstellen

In verschiedenen Staaten gibt es besondere Einrichtungen, welche Betroffenen die Mög­lichkeit eröffnen, ihre Rechte auch in Bereichen wahrzunehmen, bei denen die strukturel­len Machtver­hältnisse zulasten der Bürger*innen besonders unausgeglichen sind oder die von gewissen Bevölkerungsgruppen nur erschwert beansprucht werden können. Je nach Bereich und Betroffenengruppen werden Verfahrensmassnahmen und -strukturen zum Ausgleich geschaffen oder eigenständige themenspezifische Ombudsstellen eingesetzt. In der Schweiz stehen dazu in jüngerer Zeit vor allem zwei konkrete Beispiele zur Diskus­sion. 

Polizei und Strafverfolgung

Die Schweizer Strafprozessordnung (StPO) und die entsprechenden kantonalen gesetzli­chen Regelungen bestimmen die Unabhängigkeit der Strafuntersuchung durch die Polizei und Staatsanwaltschaft. Jurist*innen, Menschenrechtsorganisationen und internationale Organisationen weisen aber seit längerer Zeit immer wieder darauf hin, dass namentlich die mögliche Doppelrolle der Polizei als Strafverfolgungsbehörde – und damit auch Durchsetzungsinstanz für Grund- und Menschenrechte – einerseits und als Verantwortli­che für das Handeln der von ihr beschäftigten Mitarbeitenden anderseits zu Konflikten führen und die Unabhängigkeit insbesondere bei Fällen polizeilicher Gewaltanwendung beeinträchti­gen können. Daher wird die Einrichtung von unabhängigen Beschwerdemög­lichkeiten ge­fordert.

Der Kanton Genf verfügt mit der «Médiation indépendante entre la population et la po­lice» (MIPP) über eine eigenständige, unabhängige Beschwerde- und Ombudsstelle mit Vermittlungsfunktion und Berichtspflicht an das Polizeikommando und die Regierung. Sie hat als gesetzliche Grundlage ein eigenes Reglement, das sich auf das kantonale Genfer Polizeigesetz abstützt. Sie arbeitet vertraulich und ist für die Beschwerdeführenden kos­tenlos. Beschwerden können von der Bevölkerung als auch von Angehörigen der Polizei eingereicht werden. Die Ombudsperson wird von der Regierung des Kantons Genf ge­wählt.

Als Beispiele ausländischer Modelle sind «The Police Ombudsman’s Office for Northern Ireland» und «The Independent Office for Police Conduct» für England und Wales zu nennen. Beide unabhängigen Institutionen verfügen über eigene Untersuchungskompe­tenzen. Demgegenüber haben die deutschen Beauftragten für die Landespolizei, die es in Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Rhein­land-Pfalz, Schleswig-Holstein und Thüringen gibt, ausschliesslich Zuständigkeiten und Kompeten­zen klassischer Ombudsstellen (Beschwerdeprüfung, Empfehlungen, Vermitt­lung und Be­ratung). Die meisten dieser Be­auftragten sind denn auch gleichzeitig Bürger­beauftragte ihres Bundeslan­des. Ihre Aufga­ben und Arbeitsweisen sind bezüglich der Po­lizeiarbeit teils sehr unterschiedlich ausgestaltet, entsprechen grundsätzlich jedoch weit­gehend denjenigen staatlichen Om­budsstellen in der Schweiz, die neben an­deren Berei­chen auch für Be­schwerden über polizeiliche Gewalt zuständig sind. Dies be­deutet folg­lich, dass sowohl in Deutschland als auch in der Schweiz die Möglichkeit, sich im Polizei­bereich an eine un­abhängige Be­schwerdestelle zu wenden, nur in Bundeslän­dern bzw. Kantonen und Städ­ten besteht, die auch effektiv über Bürgerbeauftragte bezie­hungs­weise parlamentarische Ombudsper­sonen verfügen.

Für die Einrichtung entsprechender unabhängiger Institutionen hat sich auch der UNO-Menschenrechtsausschuss in seinen Empfehlungen an die Schweiz vom 12. August 2017 für den vierten Überprüfungszyklus zum UNO-Pakt II ausgesprochen; er hat in der Zwischenzeit seine Empfehlung (§ 29) wiederholt. Das Ministerkomitee des Europarats hat seinerseits in seiner Mitteilung vom 4. Dezember 2025 die Schaffung von unabhängi­gen und leicht zugänglichen Beschwerdeeinrichtungen auf Bundes- und kantonaler Ebene gefordert. Dabei soll die Schaffung einer von der Polizei und Strafverfolgung unab­hängigen Untersuchungsstelle für rassistisch motiviertes Fehlverhalten der Polizei explizit in Betracht gezogen werden.

Ombudsstelle Kinderrechte

In der Motion «Ombudsstelle für Kinderrechte» verlangte Ständerat Ruedi Noser 2019 die Schaffung der erforderlichen gesetzlichen Grundlage für eine nationale Kinderrechts-Ombudsstelle (17.06.2019, 19.3633). In der Folge stimmten beide Räte dem Vorstoss entgegen der Stellungnahme des Bundesrats zu. Der Inhalt der anschliessenden Ver­nehmlassung, die 2023 durchgeführt wurde, entsprach aber ausschliesslich einer Anpas­sung der Verordnung über die Förderung der ausserschulischen Arbeit mit Kindern und Jugendlichen (KJFV), und sah lediglich vor, eine national tätige Kinderrechtsorganisation einzurichten, die Wissen vermitteln, Behörden beraten und Vernetzungsarbeit leisten sollte. Damit würden die Empfehlungen des Ausschusses der UNO-Ausschusses für Kin­derrechte an die Schweiz von 2021 nicht umgesetzt wie auch das von der Schweiz ratifi­zierte Dritte Zusatzprotokoll zur Kinderrechtskonvention nicht erfüllt.

Entsprechend kritisch fielen die Stellungnahmen der Fachorganisationen aus. Im Jahr 2020 gründete die Kinderanwaltschaft Schweiz die «Ombudsstelle Kinderrechte Schweiz» als Mo­dellversuch. Seit 2023 nimmt die privatrechtlich organisierte Stiftung «Kinderom­budsstelle» die entsprechende fachliche Beratung wahr. Finanziell wird sie ne­ben Beiträ­gen von Bund und Kantonen durch privatrechtliche Stiftungen getragen.

Für die Einrichtung einer echten Ombudsstelle für Kinderrechte, die neben der Informati­onsarbeit vertiefte Beratung und vor allem auch Untersuchungen und Vermittlung leisten kann, braucht es – analog zu den anderen öffentlich-rechtlichen Ombudsstellen – eine entsprechende ge­setzliche Grundlage. Drei Möglichkeiten stehen im Vordergrund: Die Aufgabenübertra­gung an die Schweizerische Menschenrechtsinstitution (SMRI) mit einer entsprechenden Anpassung deren gesetzlicher Grundlagen, eine eigenständige Einrich­tung mit der erforderlichen eigenen Gesetzgebung oder die In­tegration der Stelle in eine längst erforderliche umfassende Bundes-Ombudsstelle. Syste­misch und strukturell über­zeugt die dritte Variante sicherlich am meisten.

Parlamentarische Beschwerde- und Vermittlungsstellen (Ombudsstellen)

Seit über 50 Jahren gibt es in der Schweiz parlamentarische Ombudsstellen, die als un­abhängige Institutionen das staatliche Verwaltungshandeln überprüfen, Beschwerden von Bürger*innen bearbeiten sowie vermittelnd und beratend tätig sind. Ihnen stehen umfas­sende Akteneinsichts- und Auskunftsrechte zu. Dabei wurden und werden die Schweizer Ombudsstellen bei ihrer Einrichtung, ihrer Begründung und auch ihren Grundprinzipien stark von ihren skandinavischen Vorbildern beeinflusst und stützen sich auch regelmäs­sig auf deren wirkungsvolle Arbeit ab. Bereits vor über 200 Jahren wurde die Institution in Schweden weltweit als erste eingeführt, nämlich 1809. Ihr Schwergewicht lag und liegt auf der Kontrolle der Verwaltungs- und Justiztätigkeit. Ent­sprechend ausgestaltet wurden ihre Beschwerde- und Überprüfungskompetenzen. An dieser Schwerpunktsetzung hat sich bis heute nichts geändert. Das damals gewählte Mo­dell liegt auch der heutigen schwedischen Gesetzgebung zugrunde. Dies gilt ebenso für die dänische Ombudsstelle. Sie nahm 1954 ihre Arbeit auf und wurde mit dem Grundauf­trag versehen, den Rechts­schutz und die Vermittlungstätigkeit zugunsten der einzelnen vom Recht Betroffenen zu fördern. Dieser Fokus bestimmt die heutige Ausrichtung der Stelle in Dänemark nach wie vor.

Im Zentrum steht die Idee, zu den bestehenden rechtsstaatlich garantierten Einsprache- und Beschwerdemöglichkeiten ein niederschwelliges, möglichst barrierefreies und sämtli­chen Kreisen der Bevölkerung zugängliches Instrument zu schaffen, an das sich diese bei Unklarheiten, Schwierigkeiten und anderen Problemen mit der Verwaltung oder einer Behörde wenden können. Dabei ergänzen Ombudsstellen die Justizverfahren und ande­ren formalisierten Einsprache- und Beschwerdewege als alternative Konfliktbeilegungs­möglichkeit; sie wollen diese nicht erschweren oder gar ersetzen. Sie stehen im Dienste der Durchsetzung von Recht und Billigkeit staatlichen Handelns, der für Bürger*innen leicht zugänglichen und nachvollziehbaren Wahrnehmung ihrer Rechte, sowie der Förde­rung einer guten Verwaltungsführung. Indem Ombudsstellen den Zugang zum Recht ge­nerell unterstützen beziehungsweise ermöglichen, können sie auch das Vertrauen in staatliches Handeln und echte Teilnahmemöglichkeiten der Einzelnen fördern wie auch die Basis für eine konstruktive Kooperation stärken.

Eine im internationalen Vergleich bestehende Besonderheit zeichnet die meisten der Schweizer parlamentarischen Ombudsstellen aus: Sie sind nicht ausschliesslich für An­lie­gen der Bürger*innen zuständig, ihre Dienste können auch von den jeweiligen Mitarbei­tenden der staatlichen Organe beansprucht werden (Personalgeschäfte). Diese Möglich­keit macht nicht nur staatsrechtlich und systemisch Sinn, sondern erlaubt der Ombuds­stelle auch, die Organisation, Strukturen und Arbeitsweisen der einzelnen Verwaltungs­abteilungen explizit auch aus einer Innenperspektive kennenzulernen und zu erfahren. Dieses wertvolle Wissen schärft und erweitert den Blick für die Verwaltungstätigkeit und hilft den Ombudsstellen, bei ihrer gesamten Tätigkeit eine vertiefte und ganzheitliche Be­trachtungsweise zu entwickeln.

Kantonale und städtische parlamentarische Ombudsstellen

In der Schweiz gibt es noch längst nicht in allen Kantonen und grösseren Städten eine parlamentarische Ombudsstelle; ebenso fehlt sie auch auf Bundesebene. Heute steht dieses Instrument in den Kantonen Basellandschaft, Basel-Stadt, Freiburg, Genf, Schaff­hausen, Waadt, Wallis, Zug und Zürich sowie in den Städten Bern, Luzern, Rapperswil-Jona, St. Gallen, Winterthur und Zürich zur Verfügung. (2023 wurde im Kanton Aargau die Schaffung einer Ombudsstelle in einer Volksabstimmung mit 50,1 Prozent abgelehnt.) Die Umsetzung des Auftrags der Berner Kantonsverfassung (Art. 96) ist bisher wiederholt ge­scheitert. Dies bedeutet, dass nicht einmal die Hälfte der Kantone dieses Instrument ken­nen. Es wäre durchaus denkbar, dass kleinere Kantone eine gemeinsame Ombuds­stelle schaffen oder mehrere Gemeinden sich zu einer regionalen Einrichtung zusam­men­schliessen. Ein entsprechendes Modell könnte durch die vermehrte Fallbearbeitung zur Steigerung der Wirksamkeit und Förderung der Qualitätssicherung, der erforderlichen Ex­pertise wie auch zur Unabhängigkeit der Ombudsstelle beitragen.

Die meisten Ombudsstellen werden auf Verfassungsstufe – häufig mit gesetzlichen Aus­führungsbestimmungen – geregelt. Dabei fällt auf, dass die rechtliche Ausgestaltung umso ausführlicher ausfällt und das Bedürfnis nach Regelungsdichte zunimmt, je jünger die Ombudsstelle ist, also je später sie beschlossen wurde. Unterschiede finden sich na­mentlich auch bezüglich des Wahlgremiums, indem nicht sämtliche Ombudspersonen, wie idealtypisch zu fordern, vom Parlament gewählt werden, der Kompetenzen und in­haltlichen Vorgaben wie auch zu den personellen und finanziellen Ausstattungen.

Fehlende Bundes-Ombudsstelle

Die bisher fehlgeschlagenen Bemühungen, auch auf Bundesebene eine parlamentari­sche Ombudsstelle zu schaffen, waren in den letzten 50 Jahren zahlreich. Dabei nahmen Bundesverwaltung, Bundesrat und das Bundesparlament immer wieder wechselnde Po­sitionen ein: Das EJPD legte im September 1977 einen Vorentwurf «über den Eidgenös­sischen Ombudsmann» vor, der als Rechtsgrundlage den damaligen Art. 85 Abs. 1, 3 und 4 der Bundesverfassung nannte (Befugnisse der Bundesversammlung). Trotz brei­ter Zustimmung im Vernehmlassungsverfahren entschied der Bundesrat zwei Jahre spä­ter jedoch, das Projekt nicht weiter zu verfolgen. Seither wurden mehrere parlamentari­sche Vorstösse zugunsten der Einrichtung einer entsprechenden Institution eingereicht; alle ohne Erfolg. Auch der Versuch, im Rahmen der Revision der Bundesverfassung die Ombudsstelle einzurichten, verlief negativ. Bundesrat und Parlament verweigerten die Auf­nahme einer entsprechenden Verfassungsbestimmung. Die folgenden Initiativen, mit­tels parlamentarischer Vorstösse Ende der 1990er bzw. Anfang 2000er Jahre ei­ner Bun­desstelle zum Durchbruch zu verhelfen, misslangen erneut. Die von Nationalrätin Ange­line Fankhauser 1998 eingebrachte Parlamentarische Initiative forderte eine «Eidgenössi­sche Ombudsstelle für Menschenrechte» und führte immerhin dazu, dass die zuständige parla­mentarische Kommission des Nationalrats eine Subkommission einsetzte, um einen kon­kreten Vorschlag auszuarbeiten. Sie entschied sich für das Modell einer allgemeinen Om­budsstelle, die neben ihrer allgemeinen, umfassenden Vermittlungstätigkeit auch Be­schwerden im Bereich der Menschenrechte bearbeiten kann, und legte Anfang Juli 2003 einen entsprechenden Vorentwurf vor. Der Bundesrat lehnte eine Bundes-Ombudsstelle nach wie vor ab. Die Ergebnisse des 2003 durchgeführten Vernehmlassungsverfahrens zum parlamentarischen Vorentwurf fielen mehrheitlich negativ aus. Zudem führte auch das im Herbst 2003 neu gewählte Parlament zu einer Ablehnung des Vorschlags. Meh­rere der bisherigen Verfechter*innen der Idee waren ausgeschieden, die parlamentari­schen Kommissionen hatten viele neue Mitglieder, die die Geschichte und Bemühungen um eine Ombudsstelle auf Bundesebene nicht kannten. Ein entsprechender Rückkom­mens- und Nichteintretensantrag wurde angenommen; Gesetzesvorschlag und Idee für eine Bundes-Ombudsstelle waren nach all den Anstrengungen vom Tisch. Ohne Erfolg blie­ben die späteren Vorstösse. Der Bundesrat führte jeweils die gleiche Argumentation ge­gen deren Annahme an: insbesondere die zusätzlichen Kosten bei der angespannten Fi­nanzlage des Bundes, Furcht vor der Aufblähung der Bundesverwaltung, der Verweis auf das in der Zwischenzeit in Kraft getretene Öffentlichkeitsgesetz. Er wiederholte seine Ab­lehnung im Mai 2016 in seinem Bericht «Recht auf Schutz vor Diskriminierung» und liess eine entsprechende Empfehlung des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Men­schenrechte (SKMR) von 2015, entsprechende Einrichtungen für Betroffene von Dis­krimi­nierungsfällen zu schaffen, unbeachtet. Die Empfehlung erfolgte in der vom Bundes­rat beim SKMR in Auftrag gegebenen Studie zu den Grundsätzen des Diskriminierungs­schutzes.

Im Mai 2023 wurde die SMRI nach zwanzig­jährigem engagiertem Einsatz breiter Men­schenrechtskreise und NGO geschaffen. Ihre gesetzliche Grundlage verbietet ihr explizit die Ombudstätigkeit: «Insbesondere nimmt die NMRI keine individuellen Klagen an und nimmt keine Aufsichts- oder Ombudsfunktionen wahr» (Art. 10b Absatz 3 Bundesgesetz über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte). Dieser Ausschluss der Einzelfallbearbeitung und Ombud­stätigkeit lässt die schwerwie­genden Manki einer fehlenden Ombudsstelle auf Bundes­ebene noch deutlicher werden.

Internationale Empfehlungen für die Schaffung und Ausgestaltung nationaler Ombudsstellen

Während sich Bundesrat und Bundesparlament schwertun, eine Ombudsstelle auf natio­naler Ebene zu schaffen, haben sich verschiedene internationale Gremien mit der Förde­rung dieses Instruments befasst und entsprechende konkrete Empfehlungen zu deren Ausgestaltung erarbeitet.

Europäische Kommission für Demokratie und Recht (Venedig-Kommission)

Das unabhängige Expert*innengremium im Bereich Verfassungsrecht wurde 1990 im Rahmen des Europarats gegründet. Seine über 60 Mitglieder bearbeiten Themen zu Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Menschenrechten. Die Kommission verabschiedete im März 2019 25 «Venedig-Prinzipien zum Schutz und zur Förderung der Ombudsinstitu­tionen». Sie dienen dazu, die Ombudsstellen innerhalb des Europarats zu harmonisieren und einen einheitlichen Massstab festzulegen, der qualitative Standards für wirksame, unabhängige und strukturell, personell und organisatorisch überzeugende Einrichtungen garantieren will. Die Venedig-Kommission hebt als zentrale Punkte der Ombudsstellen deren Unabhängigkeit und damit die wichtige Kontrollfunktion gegenüber Regierungen und Verwaltungen, die Unentgeltlichkeit als zentrales Element der Niederschwelligkeit so­wie die häufig erste (oder letzte) Anlaufstelle für die Bevölkerung bei Menschenrechtsver­letzungen hervor. Als Anforderungen nennt sie unter anderen eine solide Rechtsgrund­lage – prioritär auf Verfassungsrang –, als Auftrag die Verhinderung und Bekämpfung von Missständen in der Verwaltung sowie den Schutz und die Promotion der Grund- und Menschenrechte.

Mit dieser letzten Anforderung wird deutlich, dass die Venedig-Kommission damit der seit den 1990er-Jahren vom Europarat vertretenen Haltung folgt, dass parlamentarische Om­budsstellen auch Menschenrechtseinrichtungen sind und sie daher eine gemischte Funk­tion ausführen können. Unbestritten ist auch, dass die Venedig-Prinzipien – wie entspre­chend auch die Empfehlungen der UNO – nicht ausschliesslich für nationale Einrichtun­gen relevant sind. Sie sind geeignete Richtschnur für sämtliche parlamentarische Om­budsstellen und geben gleichzeitig aber auch in vielen Punkten geeignete Kriterien für Branchen-Ombudsstellen vor.  

Uno-Resolutionen

Die Uno-Generalversammlung hat sich in mehreren Resolutionen für die Einrichtung von starken, unabhängigen und wirksamen nationalen Ombudsstellen in ihren Mitgliedstaaten eingesetzt. Dabei vertritt sie ebenfalls den Ansatz, dass diese Einrichtungen auch Men­schenrechtsinstitutionen sein können und teils auch sein sollen. In ihrer jüngsten Resolu­tion von 2020 appelliert sie an die Mitgliedstaaten, entsprechende Stellen zu stärken und sich bei ihrer Schaffung und Förderung namentlich an die Venedig-Prinzipien zu halten (UNO-GV, Resolution 75/186, 16. Dezember 2020).

Die Pariser Prinzipien wurden 1993 von der UNO-Generalversammlung verabschiedet (UNO-GV, Resolution 48/134, 20. Dezember 1993, «Principles relating to the Status of National Institutions»), um nationale Menschenrechtsinstitutionen zu fördern. Wie oben erläutert, zählen zu den Menschenrechtsinstitutionen nicht ausschliesslich die jeweiligen nationalen Institute für Menschenrechte im engeren Sinne – in der Schweiz also die SMRI –, sondern durchaus auch Ombudsstellen, die ihr Mandat entsprechend ausführen und gestalten. Viele der nach 1989 in Osteuropa geschaffenen Institutionen stellen den Schutz und die Förderung der Menschenrechte in den Vordergrund; teils tragen sie auch den Namen «Menschenrechtsbeauftragte». Unabhängig davon, wie stark die einzelnen Schweizer Ombudspersonen die Bearbeitung grund- und menschenrechtli­cher Aspekte bei ihrer Arbeit betonen: Eine wirksame Ombudsarbeit umschliesst immer auch die Be­rücksichtigung der Menschenrechte. Daher sind die Pariser Prinzipien auch für sie wert­volle und relevante Leit­planken bezüglich der zu beachtenden konkreten Aus­gestaltungs­kriterien. Ähnlich wie bei den Venedig-Prinzipien gehören dazu: eine gesetzli­che Grund­lage, ein umfassendes Mandat mit klaren Anforderungen, eine ausreichende Ausstattung und Finanzierung, die Regierungsunabhängigkeit, die Zugänglichkeit für besonders ver­letzliche Personengrup­pen.

 

Berücksichtigte Literatur

• Barskanmaz Cengiz: Expertise Polizei und Beschwerdestellen, online 12.05.2025
• Deutsches Institut für Menschenrechte: Analyse: Unabhängige Beschwerdestellen. Was kann Deutschland von anderen europäischen Staaten lernen? Berlin 2017.
• Deutsches Institut für Menschenrechte: Unabhängige Polizei-Beschwerdestellen. Eckpunkte für ihre Ausgestaltung. Policy Paper, Berlin 2014.
• Err Lydia: Die Venedig-Prinzipien des Europarats für den Schutz und die Förderung der Ombudsinstitutionen, in: Jahresbericht der Ombudsstelle Stadt Zürich 2019. 
• Heusser Pierre: Kann die Schweiz auch in Zukunft auf eine Eidgenössische Ombudsstelle verzichten? In: Im Dienste des Rechts. Zwischenhalt nach einem halben Jahrhundert Ombudsarbeit, Hrsg. Ombudsstelle Stadt Zürich, 2021 (zit. Im Dienste des Rechts).
• Hubmann Vreni: Warum gibt es bis heute keine Eidgenössische Ombudsstelle? In: Im Dienste des Rechts. 
• humanrights.ch: Unabhängige Beschwerde- und Untersuchungsinstanzen zu polizeilichem Fehlverhalten, online 02.05.2018.
• Kaufmann Claudia: Welche Anforderungen stellen sich an eine wirkungsvolle Ombudsarbeit der Zukunft? In: Im Dienste des Rechts.
• Kaufmann Claudia: Zugang zum Recht: vielfältig und anspruchsvoll. Einleitung, in: Claudia Kaufmann/Christina Hausammann (Hrsg.), Zugang zum Recht. Vom Grundrecht auf einen wirksamen Rechtsschutz, Basel 2017 (zit. Zugang zum Recht).
• Kiener Regina: Das Recht auf definitiven Rechtsschutz, in: Zugang zum Recht.
• Kiener Regina/Gunjic Ivan: Die Venedig-Prinzipien und die Ombudsperson der Stadt Zürich, in: Im Dienste des Rechts.
• Uhlmann Felix/Hunkemöller Pia: Kurzgutachten zuhanden von Ombudsstelle Kinderrechte Schweiz betreffend Einschätzung rechtlicher Grundlagen und Finanzierungsmodell einer nationalen Ombudsstelle für Kinderrechte, online 11. April 2025.