Rassismus - Dossier

Rassistisches Profiling: Rechtliche Ausgangslage in der Schweiz

In der Schweiz gibt es weder eine Gerichtspraxis zum rassistischem Profiling noch existieren explizite Verbote für dessen Anwendung.

Internationale Verpflichtungen

Die völkerrechtlichen Vorgaben sind im Rahmen der Auslegung des schweizerischen Verfassungs- und Gesetzesrecht gemäss Bundesgericht zu berücksichtigen (siehe hierzu BGE 140 I 305). Dies gilt auch für die Entscheidungen von Konventionsorganen, zu denen neben dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte auch der UNO-Ausschuss für bürgerliche und politische Rechte und der UNO-Ausschuss gegen die Rassendiskriminierung gehören (vgl. Subrubrik «Internationales Recht»).

Die Schweiz hat sich zudem im Jahre 2001 als Teilnehmerstaat der 3. Weltkonferenz gegen Rassismus in Durban/Südafrika durch Unterstützung der Abschlusserklärung verpflichtet, effektive Massnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass das Phänomen des rassistischen Profilings umfassend unterbunden wird.

Verschiedene Staaten wie Grossbritannien und die USA haben in Anschluss an diese Konferenz mit direktem Bezug auf das Völkerrecht nationale Vorschriften im Gesetzesrecht erlassen, die «Racial Profiling» explizit verbieten (siehe hierzu «Rassistisches Profiling: Länderkontexte»).

Die Schweiz stellt sich bis heute auf den Standpunkt, dass die Schaffung einer gesetzlichen Definition und eines neuen Tatbestandes nicht zwingend zu einer tatsächlichen Verbesserung führen würde oder sogar im Gegenteil das generelle Diskriminierungsverbot aushöhlen könnte. Sie beruft sich dabei auf entsprechende Ausführungen des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Menschenrechte (SKMR), welches in einer Studie auf die Gefahr hingewiesen hat, dass das Diskriminierungsverbot seines Gehaltes entleert würde, befürwortete man für jede «Unterart» die Notwendigkeit einer Legaldefinition mit spezifischen Verboten.

Rechtlicher Rahmen für Personenkontrollen

Betroffene verfassungsmässige Rechte

Neben dem Diskriminierungsverbot in Art. 8 der Schweizerischen Bundesverfassung (BV) tangiert rassistisches Profiling die Achtung des Privatlebens gem. Art. 13 BV. Dieses umfasst ein Recht auf informationelle Selbstbestimmung und die Befugnis, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Sachverhalte offenbart werden. Betroffen ist zudem das Recht auf persönliche Freiheit gem. Art. 10 Abs. 2 BV, insbesondere das Recht auf Bewegungsfreiheit. Dies sowohl direkt bei der konkreten Kontrolle– wie auch indirekt: Das Meiden gewisser Orte aus Angst vor Polizeikontrollen kann eine starke Einschränkung im Alltag der Betroffenen darstellen. Rassistisches Profiling greift in willkürlicher Weise in diese genannten Persönlichkeitsrechte ein und verletzt somit auch Art. 9 BV.

Personenkontrollen nach Art. 215 StPO

Die Anhaltung und die damit verbundene Personenkontrolle ist eine polizeiliche Fahndungsmassnahme, welche ihre Rechtsgrundlage sowohl in der Schweizerischen Strafprozessordnung als auch in den meisten kantonalen Polizeigesetzen hat.

Anhaltungen gemäss Art. 215 der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO) können sowohl aus sicherheitspolizeilichen Gründen (zur Gefahrenabwehr) als auch aus strafprozessualen Gründen, mithin im Interesse der Aufklärung einer Straftat (Art. 215 Abs. 1) erfolgen. Die Massnahme bezweckt, die betroffene Person zu kontrollieren, d.h. ihre Identität festzustellen und zu prüfen, ob sie in einem Zusammenhang mit einer Straftat steht. Die hierfür zulässigen Mittel werden in Abs. 1 von Art. 215 StPO aufgelistet und umfassen namentlich die Identitätsfeststellung, die Kurzbefragung und die Durchsuchung von Behältnissen und Fahrzeugen. Für die Anhaltung genügt es gemäss Bundesgericht, dass nach den Umständen der konkreten Situation ein Zusammenhang der betreffenden Person mit Delikten als möglich erscheint (BGE 139 IV 128). Als Kriterien nennt es «objektive Gründe, besondere Umstände, spezielle Verdachtselemente» wie etwa «die Anwesenheit in der Nähe eines Tatorts, eine Ähnlichkeit mit einer gesuchten Person, Verdachtselemente hinsichtlich einer Straftat und dergleichen».

Ein konkreter Strafverdacht ist hingegen nicht vorausgesetzt – dieser ergibt sich möglicherweise erst aus den Abklärungen im Zuge der Anhaltung. Dieser – bei Grundrechtseingriffen besonders problematische – präventive Charakter bricht mit dem strafprozessualen Grundsatz, dass für eine polizeiliche Ermittlung mindestens ein Anfangsverdacht für eine Straftat vorliegen muss. Der Kreis von möglicherweise betroffenen Personen ist angesichts der fehlenden – oder kaum vorhandenen – Eingriffsschwelle sehr weit gezogen. Die Grenze findet sich erst in der beliebigen und schikanösen Kontrolle.

Es ist fragwürdig, ob diese Bestimmung genügend präzise Vorgaben zu Inhalt, Zweck und Grenzen von Personenkontrollen beinhaltet, um willkürliche Anhaltungen in der Praxis tatsächlich zu verhindern oder ob die schwammige gesetzliche Grundlage in der Realität nicht die «Jedermannkontrolle» rechtfertigt. Je weitreichender polizeiliche Befugnisse gehen, je unpräziser sie ausgestaltet sind, desto grösser ist die Gefahr willkürlichen polizeilichen Handelns.

Kantonale Polizeigesetze und Verhaltenscodizes

Die Polizeihoheit gehört seit jeher zu den Kernkompetenzen der Kantone und zu den wichtigsten Eckpfeilern der kantonalen Hoheit.

Im Hinblick auf die Verankerung völker- und verfassungsrechtlicher Grundprinzipien variiert das kantonale Polizeirecht stark. Die grundlegenden rechtsstaatlichen Prinzipien wie das Legalitätsprinzip, der Verhältnismässigkeitsgrundsatz und die Achtung der Menschenwürde sind in zahlreichen kantonalen Polizeigesetzen verankert. Ebenfalls sind zahlreiche gesetzliche Verankerungen polizeiethischer Grundsätze zu nennen. Konkret geht es um die allgemeinen Regeln des professionellen sozialen Umgangs wie «nach bestem Wissen und Gewissen» (z.B. in den Kantonen AR, BL), «gewissenhaft, unparteiisch, diszipliniert, höflich» (z.B. im Polizeirecht des Kantons OW). Zudem wird festgehalten, welche Handlungen zu unterlassen sind, weil sie dem Image der Polizei schaden (z.B. im Polizeirecht des Kantons GL), «taktvolles Handeln» (z.B. im Polizeirecht des Kantons AI), «vorbildliches Verhalten» (z.B. im Polizeirecht des Kantons GR), «partnerschaftliches Handeln» (z.B. im Polizeirecht des Kantons SH).

Abgesehen von den allgemein gehaltenen Verhaltensapellen existieren in den Kantonen keine formellen gesetzlichen Grundlagen zu polizeilichen Anhaltungen, welche über den landesrechtlichen Artikel 215 StPO hinausgehen und verdachtsunabhängige Personenkontrollen explizit verbieten würden. Ebenfalls sind humanrights.ch bis auf eine Ausnahme (Lausanne: vgl. unseren Artikel «Positive Entwicklungen in den einzelnen Kantonen») keine Verhaltensvorschriften bekannt, die rassistisches Profiling behandeln, bzw. festhalten, ab wann eine Person als verdächtig zu gelten hat und kontrolliert werden darf.

Personenkontrollen durch die Grenzwachkorps

Die Schweiz führte mit dem Schengen-Beitritt 2008 «nationale Ersatzmassnahmen» für den Abbau der Schengener Binnengrenzen ein. Hierzu schloss das Grenzwachkorps (GWK) Vereinbarungen mit den Kantonspolizeien ab. Das Ziel dieser ins Inland verlagerten Grenzkontrollen besteht darin, nach illegal eingereisten und illegal sich in der Schweiz aufhaltenden Personen zu suchen. Das Grenzwachtkorps kontrolliert seitdem nicht nur im grenznahen Gebiet, sondern auch im «internationalen Zugverkehr» auf der Nord-Süd- und der West-Ost-Achse, wie David Marquis, Stvt. Leiter Kommunikation der Eidgenössische Zollverwaltung EZV, gegenüber humanrights.ch bestätigt. Letzteres bezieht sich nicht nur auf Züge, die tatsächlich über die Grenze fahren, sondern auch auf solche, die nur eine Anbindung an grenzüberschreitende Züge ermöglichen.

Die ausländerrechtliche Kontrolltätigkeit des Grenzwachtkorps (GWK) erfolgt primär gestützt auf Art. 100 ff. des Zollgesetzes sowie auf die ausführenden Bestimmungen in der Zollverordnung (Art. 221e ff.), bzw. auf den Vereinbarungen mit den Kantonen. Die Vereinbarung mit dem Kanton Zürich hält etwa fest, dass das GKW Personenkontrollen zum Zweck der Überwachung des Einreiseverkehrs im Eisenbahnverkehr in den Schnellzügen aus dem Ausland bis zu folgenden Stationen (nur in den Zügen, ohne Bahnhofsareal) ausüben kann: Zürich-Altstetten (für Autoreisezüge von Italien); Bülach und Winterthur (für Züge aus Deutschland). In Basel-Stadt vollzieht das GWK die grenzpolizeilichen Aufgaben in den Grenzbahnhöfen des Kantons Basel-Stadt sowie im EuroAirport Basel Mulhoues Freiburg (EAP). In Genf umfasst das Tätigkeitsgebiet des GWK das gesamte Kantonsterritorium, den Flughafen Genf, die Bahnhöfe, die Eisenbahnstrecken und den Lac Leman inbegriffen. 

Im Melki-Urteil hatte der Europäische Gerichtshof festgehalten, dass nationale Regelungen, welche die Polizei – ausdrücklich, faktisch oder auch «versteckt» – zum Zweck der Migrationskontrolle zu Personenkontrollen ermächtigen, rechtstaatliche Anforderungen der Normenklarheit und Bestimmtheit erfüllen müssen (vgl. Subrubrik «Internationales Recht»). Ob dies in der Schweiz der Fall ist, ist zweifelhaft: Die erwähnten einschlägigen nationalen Bestimmungen im Zollgesetz enthalten (genau so wie Art. 215 StPO) keine Spezifikationen, welche Bedingungen für eine Kontrolle wegen illegalen Aufenthalts erfülllt sein müssen.

06.06.2016