Update: 11.07.2018

Agenda 2030: Kluft zwischen Bestandesaufnahme und Schweizer Länderbericht

Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung ist bereits seit Januar 2016 in Kraft. Die Verabschiedung der Agenda 2030 durch die UNO-Generalversammlung 2015 wurde allgemein als Durchbruch wahrgenommen. Die Agenda beinhaltet 17 untereinander verknüpfte Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, kurz «SDGs») und 169 konkrete Teilziele. Das Rahmenwerk ist global und betrifft alle Staaten. Damit bekannte sich die internationale Gemeinschaft zur Notwendigkeit grosser, gemeinsamer Schritte, um die globale Entwicklung bis 2030 so zu gestalten, dass unser Planet kommenden Generationen ein menschenwürdiges Leben sichert. Die Schweiz war an der Erarbeitung der Agenda 2030 aktiv beteiligt. Wo steht ihre Umsetzung heute?

Länderbericht des Bundesrates

Der Bundesrat verabschiedete am 20. Juni 2018 den Länderbericht der Schweiz zur Umsetzung der Agenda 2030. Am 17. Juli 2018 hat ihn Bundesrätin Doris Leuthard an der UNO in New York vorgestellt. Der Bund hatte die Erwartungen der Zivilgesellschaft an den Bericht mit einem sehr breit angelegten Konsultationsprozess zu allen Zielen und Unterzielen sowie mit der Durchführung verschiedener Foren hochgeschraubt.

Herausgekommen ist nun ein dünnes Dokument von 24 Seiten. Zu jedem SDG werden einzelne Unterziele kurz evaluiert. Die grossen Lücken bei der Erreichung von Zielen – selbstredend auch von solchen, die im Bericht keine Berücksichtigung fanden – werden nicht mit konkreten Aktionsplänen, Prioritäten, Massnahmen und Instrumenten zur Umsetzung abgedeckt. Es bleibt bei vagen Absichtserklärungen und dem Verweis auf bestehende Strategien und Politiken.

Die Ziele werden im Bericht des Bundesrats in einer separierenden Silo-Logik und nicht in einem ganzheitlichen Ansatz globaler nachhaltiger Entwicklung abgehandelt. Insgesamt lautet das Fazit: «Die Schweiz ist bereits sehr weit.»

Die Agenda 2030 wird nur noch vage als «Orientierungsrahmen» bezeichnet, nicht mehr als Vision und auch nicht als Verpflichtung, wie dies in früheren Positionierungen des Bundes der Fall war. Die Rede vom Orientierungsrahmen ist im Länderbericht an jene Stelle getreten, an der in einem früheren Entwurf noch davon die Rede war, «jetzt von den Worten zu den Taten zu schreiten». Gemäss Medienberichten hat Bundesrat Cassis massive Kürzungen und Abschwächungen des Berichts durchgesetzt.

Kaum Verknüpfung mit den Menschenrechten

Im bundesrätlichen Vorwort zum Bericht heisst es, dass die Agenda 2030 «kein bindender gesetzlicher Rahmen» sei. Zwar wird im Länderbericht mehrfach darauf verwiesen, dass sich die Schweiz für die Achtung der Menschenrechte einsetzt. Dass dementsprechend die Umsetzung der Agenda 2030 in weiten Teilen auch konkreten bestehenden menschenrechtlichen Verpflichtungen entspricht, wird aber weder dargestellt noch im Einzelnen ausgeführt. Menschenrechte bleiben damit eine eher inhaltsleere Formel.

Bestandesaufnahme des Bundes und Monitoring durch das Bundesamt für Statistik

Überraschenderweise hat der Bund einige Tage nach der Publikation des Länderberichts auch noch die ausführlichere Bestandesaufnahme, welche die Grundlage für den Länderbericht darstellt, öffentlich zugänglich gemacht. Diese Publikation im Nachhinein dürfte auf den Druck hin erfolgt sein, welchen die Zivilgesellschaftliche Plattform Agenda 2030 und die Diskussion in der Aussenpolitischen Kommission des Nationalrats erzeugt hatten.

Die Bestandesaufnahme spricht von der Agenda 2030 als «globalem Referenzrahmen». Die Schweiz stehe für deren grossen Ziele ein, mit besonderer Betonung der Sicherung der Lebensgrundlagen aller Menschen unter gerechten Bedingungen und der Verwirklichung der Menschenrechte für alle. Kernstück der Bestandesaufnahme sind Ausführungen zum Umsetzungsstand aller 17 Ziele der Agenda 2030 in der Schweiz. Die Erläuterungen fallen umfangreicher und vor allem viel differenzierter und zum grossen Teil kritischer aus als im Länderbericht.

Unter dem Stichwort der «Politikkohärenz für nachhaltige Entwicklung» wird ganz anders als im Länderbericht auf Spannungsfelder zwischen wirtschaftlichen, sozialen und umweltbezogenen Dimensionen, auf Interessenkonflikte zwischen nationalen Politiken und internationalen Vereinbarungen und den Auswirkungen der Schweizer Politik auf andere Länder (etwa in den Bereichen Ressourcenverbrauch und Rohstoffpolitik, Finanzplatz und unrechtmässige Finanzflüsse, Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen versus Menschenrechts- und Umweltstandards) zumindest hingewiesen. Das gesetzliche Instrument der Nachhaltigkeitsbeurteilung, das bisher wohl aus Kostengründen nicht häufig angewendet worden sei, wird mehrfach hervorgestrichen. Ebenso wird die lange Tradition der Zusammenarbeit mit nicht-staatlichen Akteuren betont. Stellungnahmen von Organisationen aus der Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Wissenschaft sind der Bestandesaufnahme denn auch als Anhang beigefügt.

Das Monitoring der Agenda 2030 in der Schweiz anhand des selber entwickelten und für die Agenda 2030 erweiterten Indikatorensystems MONET durch das Bundesamt für Statistik BFS liefert eine wesentliche Grundlage für die Bestandesaufnahme und den Länderbericht. Die Zwischenbilanz aufgrund derselben Daten sieht allerdings aus Sicht des BFS ziemlich anders aus als für den Bundesrat («Die Schweiz ist bereits sehr weit.»): Die Entwicklung der verschiedenen Indikatoren sei hinsichtlich der Zielerreichung «unterschiedlich weit fortgeschritten» und verlaufe «teilweise widersprüchlich». Das BFS spricht konkret beispielsweise das SDG 1 «Keine Armut» an: «Der Indikator ‘Armutsquote’ zeigt keine signifikante Entwicklung, obwohl die Armutsquote im Sinne der nachhaltigen Entwicklung eigentlich gesenkt werden sollte.»

Menschenrechtliche Dimensionen der Agenda 2030

Die Bestandesaufnahme zum Ziel 10 «Ungleichheit verringern» räumt der Förderung der Chancengleichheit und der Bekämpfung von Diskriminierung eine grosse Bedeutung ein. «Der Schutz von diskriminierten Gruppen, die Förderung von Menschenrechten und die ökonomische, soziale, kulturelle und politische Inklusion, namentlich für ethnische und religiöse Minderheiten» stünden im Zentrum der internationalen Zusammenarbeit der Schweiz. Sie fördere «die universelle Ratifikation der bestehenden Menschenrechtsübereinkommen und engagiert sich dafür, den Rechtsrahmen auf aktuelle und zukünftige
Erfordernisse auszurichten, Lücken im Völkerrecht zu schliessen und die  Durchsetzung der Menschenrechte zu stärken.»

Konkret befürworte der Bundesrat im Bereich Unternehmen und Menschenrechte «einen Smart-Mix von rechtlich nicht verbindlichen und nötigenfalls ergänzenden gesetzlichen Vorschriften sowie von nationalen und internationalen Massnahmen.» Zu Rüstungsexporten heisst es: «Die grosse Intransparenz des internationalen Waffenhandels stellt eine Herausforderung dar, da Schweizer Waffen immer wieder über Umwege in die Hände von Bürgerkriegsparteien oder Terroristen gelangen.»

Bericht der Zivilgesellschaft

Die zivilgesellschaftliche «Plattform Agenda 2030» präsentierte am 3. Juli 2018 ihren eigenen Bericht «Wie nachhaltig ist die Schweiz? Die Umsetzung der Agenda 2030 aus Sicht der Zivilgesellschaft». In der «Plattform Agenda 2030», die mit der Publikation dieses Berichts erstmals an die grössere Öffentlichkeit trat, sind über 40 Organisationen aus der Schweizer Zivilgesellschaft aus den Bereichen Entwicklungszusammenarbeit, Arbeits- und Menschenrechte, Umweltschutz, Gender, Frieden und nachhaltiges Wirtschaften zusammengeschlossen. Der 80-seitige Bericht beinhaltet elf gemeinsame Forderungen sowie inhaltliche Beiträge zu verschiedenen Themen der Agenda 2030, verfasst von Experten/-innen der NGOs. Nebst der Respektierung der planetaren Grenzen und der Menschenrechte fordert die Plattform insbesondere ausreichende Ressourcen für die globale und nationale Umsetzung, eine starke institutionelle Verankerung der Agenda 2030 innerhalb der Bundesverwaltung, die Ausrichtung der Legislaturpläne an der Agenda 2030 sowie die Stärkung der politischen Kohärenz für nachhaltige Entwicklung, in welche selbstverständlich auch menschenrechtliche Kohärenz integriert sein muss.

Agenda 2030 für die Menschenrechte

Die dritte Forderung der zivilgesellschaftlichen Plattform bezieht sich auf die Menschenrechte: Die Agenda 2030 müsse in Übereinstimmung mit den Grundrechten und internationalen Menschenrechtsverträgen umgesetzt werden. Durch diese sei die Schweiz völkerrechtlich gebunden und rechenschaftspflichtig. Der Bund müsse die entsprechende Kohärenz sicherstellen und die starken Synergien nutzen. Handlungsbedarf bestehe insbesondere bezüglich der Menschenrechte von besonders verletzlichen und benachteiligten Menschen. Die Schweiz müsse überdies sicherstellen, dass auch Schweizer Unternehmen die Menschenrechte respektieren, sowohl im Inland wie im Ausland.

Auch in konkreten thematischen Teilen des Berichts – von der Gleichstellung der Menschen mit Behinderungen bis zur Aussenwirtschaftspolitik und Steuerfragen –, welche die Hausaufgaben für die Schweiz beschreiben, wird systematisch Bezug genommen auf die menschenrechtlichen Verpflichtungen. Das Kapitel zur Politikkohärenz endet mit der Empfehlung: «Die Agenda 2030 ist stark verankert in menschenrechtlichen und umweltrechtliche Verpflichtungen. Entsprechend muss sich die Schweiz in ihrer Umsetzung der Agenda 2030 auf die Grundrechte und ihre internationalen Verpflichtungen abstützen und die Berichtsverfahren jeweils eng miteinander verschränken.»

Kommentar

Die Schweiz hat sich auf UNO-Ebene stark für die Entwicklung der Agenda 2030 engagiert und sie mitgeprägt. Ihr Länderbericht zur Umsetzung der Agenda 2030 in der Schweiz steht nun aber in einem eklatanten Gegensatz zum globalen Engagement. Das Dokument ist gegenüber der eigenen Bestandesaufnahme des Bundes und den Resultaten des Monitoringsystems des Bundesamts für Statistik in skandalöser Weise zurechtgestutzt und im Blick auf die eigenen Leistungen rosa eingefärbt worden. Es widerspiegelt die Dramatik der Weltlage und die anfängliche Dynamik rund um die Agenda 2030 in keiner Art und Weise mehr. Die zivilgesellschaftlichen Organisationen, die grosse Vorarbeiten zum Länderbericht der Schweiz erbrachten, fühlen sich vom Bund nicht ernst genommen.

Die Agenda 2030 darf in ihren verpflichtenden Inhalten nicht verwässert werden, wie es das bundesrätliche Ausweichen auf einen unverbindlichen «Orientierungsrahmen» suggeriert. Nur die Bestandesaufnahme, nicht aber der Länderbericht, macht deutlich, dass auch Teilen der Bundesverwaltung klar ist: Die Agenda 2030 muss immer auch als eine Menschenrechtsagenda verstanden werden.

Was dies konkret bedeutet, wurde etwa an der internationalen «Wilton Park Konferenz» vom Januar 2018 zum Thema «Agenda 2030 und Menschenrechte: Herausforderungen und Chancen» deutlich. Die Konferenz wurde mitfinanziert und mitorganisiert vom schweizerischen Aussenministerium. Zu eigen gemacht hat sich der Bundesrat die Erkenntnisse bisher nicht. Die Konferenz empfiehlt eindringlich eine systematische Verschränkung der Menschenrechte mit der Frage der globalen nachhaltigen Entwicklung. So sollen die UNO-Menschenrechtsverfahren (Universal Periodic Review UPR und die Staatenberichtsverfahren zu den Menschenrechtsabkommen) auf UNO-Ebene und in den einzelnen Staaten konsequent mit der Agenda 2030 verknüpft werden. Die Daten müssten gegenseitig nutzbar gemacht werden, auch als Indikatoren zur Überprüfung der Umsetzung der Ziele. Dies sollte sich auch in der Berichterstattung der Staaten zur Agenda 2030 vor der UNO niederschlagen.

Im Bericht des Bundesrates ist dazu nichts Konkretes zu finden. Alle Vorschläge für eine starke institutionelle Verankerung der Agenda 2030 auf Bundesebene sind abgelehnt worden.

Ein UNO-Indikator zur Umsetzung der Agenda 2030 besteht übrigens in der Errichtung einer Nationalen Menschenrechtsinstitution; die Schweiz unterstützt gemäss der Bestandesaufnahme international den Aufbau solcher Institutionen tatkräftig. Auch an diesem Punkt hat der Bundesrat allerdings noch eine grössere Hausaufgabe vor sich. Hier könnte der Bundesrat 2018 mit einer Vorlage für eine unabhängige und gut dotierte Einrichtung einen wichtigen Schritt im Sinne der Agenda 2030 tun. Denn die Inkohärenzen zwischen dem, was die Schweiz in der weiten Welt bezüglich Menschenrechten und nachhaltiger Entwicklung tut und predigt, und was sie im eigenen Land umsetzt, sind schon so gross genug.

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