Update: 12.10.2018

Die ausländerrechtliche Inhaftierung von Kindern und Jugendlichen in der Schweiz

Ein Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates zeigt, dass Jugendliche unter 15 Jahren immer wieder in Ausschaffungshaft genommen werden. Der Bundesrat verspricht nun, zu handeln.

In der Schweiz können Jugendliche zwischen 15 und 18 Jahren aus ausländerrechtlichen Gründen in Gewahrsam genommen werden. Dies hält das Ausländergesetz fest. Sogar Jugendliche, die das 15. Lebensjahr noch nicht abgeschlossen haben, werden in einigen Kantonen inhaftiert. Dies zeigt der im Juni 2018 veröffentlichte Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N). Damit verletzen die Behörden nicht nur ihre Pflichten gemäss der UN-Kinderrechtskonvention (KRK), sondern auch geltendes nationales Recht. Die Kritik der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates hat in den Kantonen Bern und Zürich bereits zu Sofortmassnahmen geführt.

Bedeutung der Administrativhaft

Die Administrativhaft dient dazu, den Vollzug der Wegweisung von ausländischen Personen ohne Aufenthaltsrecht sicherzustellen (hier finden Sie unseren Artikel dazu). Anders als in manchen anderen europäischen Ländern – einschliesslich Ungarn, Italien und Spanien –, wo Haftmassnahmen gegenüber unbegleiteten Kindern und Jugendlichen verboten sind, kennt die schweizerische Gesetzgebung kein solches Verbot. Das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) verbietet die Anordnung ausländerrechtlicher Haftmassnahmen nur gegenüber Kindern und Jugendlichen, die das 15. Lebensjahr noch nicht vollendet haben. Jugendliche zwischen 15 und 18 Jahren dürfen während höchstens einem Jahr inhaftiert werden.

Zahlreiche Minderjährige in Administrativhaft

Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates hat am 26. Juni 2018 einen Bericht veröffentlicht, in dem die Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Rechtsmässigkeit der Administrativhaft im Asylbereich überprüft wird. Aus dem Bericht geht hervor, dass 200 minderjährige Personen inhaftiert wurden, nachdem sie zwischen 2011 und 2014 einen negativen Asylentscheid erhalten hatten. Die Mehrheit hatte zum Zeitpunkt der Inhaftierung das 15. Altersjahr noch nicht zurückgelegt. Dabei handelte es sich vorwiegend um Personen, die «vermutlich im Familienverbund inhaftiert wurden» (S. 14). Allerdings wird im Bericht darauf hingewiesen, dass diese Zahlen aufgrund der unsystematischen Erfassung durch die Kantone lückenhaft sind.

Gemäss einem Lagebericht zur illegalen Inhaftierung von Jugendlichen in der Schweiz von Terre des hommes aus dem Jahr 2016 wurden im Jahr 2015 in der Schweiz 142 minderjährige Asylsuchende zwischen 15 und 18 Jahren in Administrativhaft gesetzt. Zwölf waren unbegleitet. Da die Inhaftierung von Kindern unter 15 Jahren grundsätzlich verboten ist, gingen die Autoren/-innen des Berichts davon aus, dass keine unter 15-Jährige inhaftiert waren, weshalb für diese Altersgruppe keine Zahlen vorliegen.

Verstoss gegen die Kinderrechtskonvention und das Ausländergesetz

Die UN-Kinderrechtskonvention enthält kein ausdrückliches Verbot der Haft für Kinder. Trotzdem werfen die gesetzlichen Grundlagen in der Schweiz und die aktuelle Praxis der Kantone Fragen in Bezug auf die Rechtmässigkeit auf.

Administrativhaft ist unverhältnismässig

Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates kommt in ihrem Bericht zum Schluss, dass die Inhaftierung von Jugendlichen zwischen 15 und 18 Jahren nur bedingt zweckmässig ist. Die UN-Kinderrechtskonvention fordert, dass Festnahme, Freiheitsentzung oder Freiheitsstrafe nur als letztmögliches Mittel eingesetzt werden dürfen und von möglichst kurzer Dauer sein müssen (Art. 37 lit. b KRK). Gemäss dem Bericht ist die Ausreisequote nach Inhaftierung bei Jugendlichen tiefer als bei Erwachsenen. Der Zweck der Ausreise wird folglich verfehlt, wodurch das Gebot der Verhältnismässigkeit potentiell verletzt wird.

Der UN-Ausschuss gegen Folter (CAT) hat im September 2015 die Administrativhaft bei Jugendlichen im Alter zwischen 15 und 18 Jahren kritisiert. Er empfahl der Schweiz, anstelle der von den Behörden angeordneten Haftmassnahmen nicht-freiheitsentziehende Massnahmen auszuarbeiten und umzusetzen. Festnahmen, Freiheitsentziehung oder Freiheitsstrafen seien nur als letztes Mittel anzuwenden, insbesondere im Falle von unbegleiteten Minderjährigen. Jegliche freiheitsentziehenden Massnahmen müssten zudem notwendig und verhältnismässig sein und für die kürzeste angemessene Zeit verfügt werden.

Haftbedingungen sind nicht kinderrechtskonform

Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates kritisiert die Haftbedingungen für Jugendliche und Kinder. Gemäss internationalem Recht müssen Minderjährige strikt getrennt von Erwachsenen untergebracht und Freizeitbeschäftigungen zur Verfügung gestellt werden. Dies sei jedoch gerade bei unbegleiteten Jugendlichen zwischen 15 und 18 Jahren oft nicht der Fall. Zu diesem Schluss kam auch der UN-Ausschuss gegen Folter (CAT) im oben erwähnten Bericht.

Administrativhaft verstösst gegen den Grundsatz des Kindeswohls

Der UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes geht in seiner Analyse noch einen Schritt weiter. Er ruft den Staaten in Erinnerung, dass Kinder, das heisst alle Personen unter 18 Jahren, aufgrund ihres Rechts auf Freiheit gemäss Artikel 37 der UN-Kinderrechtskonvention und dem Grundsatz des Kindswohls (Art. 3 KRK) grundsätzlich nicht inhaftiert werden dürfen. Dies gilt in erster Linie für minderjährige Migranten/-innen, unabhängig davon, ob sie sich in Begleitung eines Erwachsenen befinden oder nicht. Die Inhaftierung eines/einer Minderjährigen lässt sich nicht dadurch rechtfertigen, dass er/sie unbegleitet ist oder keine Aufenthaltsberechtigung hat.

Der Ausschuss hält ebenfalls fest, dass eine Inhaftierung niemals dem Wohl des Kindes entspricht. Dieser Grundsatz wurde von der Parlamentarischen Versammlung des Europarats in einer Resolution bestätigt, welcher die Schweiz zugestimmt hat. Nichtsdestotrotz hat die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates festgestellt, dass verschiedene Kantone die Inhaftierung von Kindern unter 15 Jahren mit dem Kindeswohl rechtfertigen: durch die Inhaftierung könne eine Trennung von Eltern und Kindern vermieden werden.

Inhaftierung von unter 15-Jährigen ist in jedem Fall unrechtmässig

Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates kommt zum Schluss, dass die Inhaftierung von Kindern unter 15 Jahren aufgrund der geltenden Rechtslage «rechtswidrig sein dürfte», auch wenn sie im Familienverbund erfolgt und der Haftbefehl nicht den Kindern, sondern deren Eltern gilt.

Kantonale Unterschiede

Aus dem Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates geht hervor, dass sich die Praxis der Kantone stark unterscheidet. Die Mehrheit der Kantone inhaftiere keine Minderjährige unter 15 Jahren. 89% der Inhaftierten unter 15 Jahren fallen auf den Kanton Bern.

Auch Terre des Homme stellte deutliche Unterschiede fest: «Während einige Kantone der Empfehlung, Kinder nicht zu inhaftieren, Folge leisten, werden Kinder in manchen Kantonen zusammen mit Erwachsenen inhaftiert, zu denen sie keinen Bezug haben und die teils aus einem kriminellen Umfeld kommen.» In einigen Kantonen wie etwa dem Kanton Bern oder dem Kanton Fribourg müssen Minderjährige die Administrativhaft anscheinend in Einrichtungen des Strafvollzugs verbringen, was besonders beunruhigend ist. Bloss wenige Kantone, beispielsweise Jura, Waadt oder Nidwalden, inhaftieren keine Minderjährige aus migrationsrechtlichen Gründen. Der Kanton Basel-Stadt hat während mehreren Jahren auf die Inhaftierung von minderjährigen Migranten/-innen verzichtet – seit 2017 wurde jedoch in mehreren Fällen Administrationshaft verhängt.

Ungenügende Transparenz

Die erwähnten Daten sind mit Vorsicht zu beurteilen. Das Staatssekretariat für Migration (SEM) hielt in einer Stellungnahme zum Bericht der Geschäftsprüfungskommissions des Nationalrates fest, dass die Kantone die Daten teilweise fehlerhaft erfasst hatten. So habe beispielsweise der Kanton Bern auch Fälle von Minderjährigen erfasst, die zur Rückführung direkt vom Wohnort an den Flughafen gebracht wurden. Auch Terre des Hommes kritisierte, dass ein Mangel an Informationen und nach Kantonen aufgeschlüsselten Statistiken über die Inhaftierungsmassnahmen bestehe.

Forderungen nach einem Wandel

Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates fordert den Bundesrat dazu auf, «die gesetzlichen Vorgaben einzuhalten und dafür zu sorgen, dass Minderjährige unter 15 Jahren nicht in Administrativhaft genommen werden. Für den Vollzug der Wegweisung von Familien sind alternative Möglichkeiten zu prüfen und zu fördern. Bei Minderjährigen über 15 Jahren ist sicherzustellen, dass die Haft lediglich als letztes Mittel und stets zweckmässig eingesetzt wird.» Zudem müssten für Minderjährige über 15 Jahren und allfällige Begleitpersonen geeignete Haftplätze zur Verfügung gestellt werden. Auch sollten die Datenerfassung und –verwaltung sowie das Monitoring durch den Bund verbessert werden.

Die Grüne Nationalrätin Lisa Mazzone geht in ihrer parlamentarischen Initiative noch einen Schritt weiter. Sie fordert, dass die Administrativhaft für minderjährige Migranten/-innen generell verboten wird. Damit nimmt sie eine Forderung auf, die auch Terre des Hommes in ihrem Lagebericht zur illegalen Inhaftierung von Jugendlichen in der Schweiz geäussert hat. Terre des hommes hält zur Begründung fest, dass die Administrativhaft für Jugendliche nicht nur unrechtmässig und kostspielig sei; sie schade auch den Betroffenen und könne zu ernsten klinischen Symptomen wie schweren Depressionen, Angstzuständen, post-traumatischen Störungen und sogar zur Selbstverstümmelung führen.

Erste Reaktionen in den Kantonen

Gemäss Medienberichten haben sowohl der Kanton Zürich wie auch das Regionalgefängnis Thun im Kanton Bern bereits auf den Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates reagiert. Sie haben bekanntgegeben, ab sofort auf die Inhaftierung von Kindern unter 15 Jahren zu verzichten.

Der Bundesrat verspricht die Förderung alternativer Unterbringungsmöglichkeiten

Am 2. Oktober hat der Bundesrat zu den im Bericht erhobenen Vorwürfen Stellung genommen. Er bestätigt, dass Minderjährige unter 15 Jahren auch im Familienbund nicht in Administrativhaft genommen werden dürfen. Das Staatssekretariat für Migration werde deshalb die Kantone anweisen, alternative Unterbringungsmöglichkeiten für den Vollzug der Wegweisungen von Familien bereitzustellen, wie es im Ausländergesetz vorgesehen ist.
Dies bedeutet zumindest eine Richtungsänderung. Bis anhin hatte der Bundesrat immer wieder darauf verwiesen, dass die Kantone für den Vollzug von Wegweisungen zuständig seien. Zudem machte er in seiner Antwort auf die Interpellation von Nationalrätin Piller Carrard klar, dass er keinen Handlungsbedarf sieht, da «eine Haft bei unbegleiteten Minderjährigen nur im äussersten Fall und für die kürzest mögliche angemessene Haftdauer angeordnet wird».
Zum aus rechtsstaatlicher Sicht besonders problematischen Mangel an Daten zu den kantonalen Inhaftierungsmassnahmen hält der Bundesrat fest, dass ein neues Informationssystem im Rückkehrbereich zu einer Verbesserung der Datenqualität im Bereich der Administrativhaft führt.

Kommentar

Der Freiheitsentzug stellt für Minderjährige einen besonders massiven Eingriff in die persönliche Freiheit und in den vorrangig zu beachtendem Grundsatz des Kindeswohls dar. Ein nur ausländerrechtlich motivierter Haftgrund vermag einen solchen Eingriff in die Kinderrechte nicht zu begründen. Die Argumentation einiger Kantone, die Inhaftierung von Kindern unter 15 Jahren diene dem Kindeswohl, weil dadurch die Trennung von Kindern und Eltern vermieden werden könne, ist zynisch. Wie die Praxis von Kantonen zeigt, die generell auf solch extreme Massnahmen verzichten, gibt es genügend Alternativen, den Vollzug einer Wegweisung zu garantieren. Die Anordnung von Administrativhaft bei Minderjährigen ist deshalb in keinem Fall zumutbar, worauf verschiedene internationale Menschenrechtsgremien hingewiesen haben. Die Ankündigung des Bundesrates, seine Aufsichtspflicht über die Kantone im Bereich des Wegweisungsvollzuges nun endlich ernst zu nehmen ist deshalb zu begrüssen. Den Worten müssten jetzt Taten folgen.

Gefordert sind zudem gesetzgeberische Massnahmen, welche die ausländerrechtlichen Haftmassnahmen gegen Kinder bzw. Jugendliche unter 18 Jahren in allen Fällen und in allen Kantonen ausschliessen.

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