Update: 10.09.2018

Waffen statt Menschenrechte: Lobbyieren für die Kriege dieser Welt

Schweizer Kriegsmaterial kann bald auch in Bürgerkriegsländern zum Einsatz kommen – so zumindest, wenn es nach dem Bundesrat und den Sicherheitspolitischen Kommissionen des National- und des Ständerates geht. Sie haben sich dem Lobbying der Waffenindustrie gebeugt und schwächen die Kriegsmaterialverordnung einmal mehr empfindlich. Ein am 3. September 2018 veröffentlichter Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle zeigt, dass bereits jetzt das Staatsekretariat für Wirtschaft (SECO) nicht garantieren kann, dass Schweizer Waffen nicht für schwere Menschenrechtsverletzungen eingesetzt werden. Die Allianz gegen Waffenexporte in Bürgerkriegsländer plant nun, eine Initiative zu lancieren, und sucht 25'000 Personen, die je vier Unterschriften sammeln.

Vorgeschichte und wechselnde Kräfteverhältnisse

Das Kräftemessen zwischen Friedensbewegung und Rüstungslobby besitzt eine lange Vorgeschichte. Vor zehn Jahren, als noch das Damoklesschwert der GSoA-Initiative «für ein Verbot von Kriegsmaterial-Exporten» über der Schweizer Rüstungsindustrie schwebte, versprach der Bundesrat stellvertretend Besserung. 2008 nahm er mehrere langjährige Forderungen der Friedenslobby in die Kriegsmaterialverordnung (KMV) auf: Keine Kriegsmaterialexporte an Bestimmungsländer, welche entweder a) in einen internen oder internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt sind, oder b) Menschenrechte systematisch und schwerwiegend verletzen, oder c) zu den am wenigsten entwickelten Ländern gehören, oder d) ein hohes Risiko aufweisen, dass die auszuführenden Waffen gegen die Zivilbevölkerung eingesetzt werden oder e) die Waffen an einen unerwünschten Endempfänger weitergegeben werden.

Kehrtwende des Bundesrates

Nur fünf Jahre später – die GSoA-Initiative war inzwischen von der Stimmbevölkerung abgelehnt worden – vollzog der Bundesrat erneut eine Kehrtwende. Anfang September 2014 beschloss er eine Änderung der KMV, um den Kriegsmaterialexport zu erleichtern. Konkret ergänzte er die Passage, welche Waffenexporte in Länder untersagt, die Menschenrechte «systematisch und schwerwiegend» verletzen (Art. 5 Abs. 2 KMValt), um eine Ausnahmeregel. Seit dem 1. November 2014 muss die Menschenrechtssituation nur noch «berücksichtigt» werden. Es können Bewilligungen erteilt werden, wenn lediglich ein geringes Risiko besteht, dass das auszuführende Kriegsmaterial zur Begehung von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen eingesetzt wird (Art. 5 Abs. 4 KMVneu). Es handelt sich um die Umsetzung einer im Nationalrat per Stichentscheid angenommenen Motion aus der Feder der ständerätlichen Sicherheitspolitischen Kommission (SiK-SR).

Zweite Aufweichung

In einem zweiten Schritt der Lockerung hob der Bundesrat dann im April 2016 ein einjähriges Exportmoratorium für den Nahen Osten (Jemen-Krieg) auf. Dabei nahm er eine Neuauslegung der KMV vor, wonach das Verbot, Waffen in Staaten zu liefern, die in einen bewaffneten Konflikt verwickelt sind, nur dann gelten soll, wenn «im Empfängerland selbst ein interner bewaffneter Konflikt herrscht». Waffenlieferungen etwa nach Saudi-Arabien wurden damit wieder möglich.

Intransparente Praxis

Auch in der schweizerischen Bewilligungspraxis gibt es erhebliche Mängel. Das zuständige Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) verfolgt bei der Bewilligung von Waffenexportgeschäften eine Politik der Intransparenz. Die Auslegung von Art. 22 KMG oder Art. 5 KMV, Voraussetzung für die Erteilung einer Ausfuhrbewilligung, ist nicht ausreichend klar. Insbesondere ist unklar, welche menschenrechtlichen Kriterien bei einer Zu- respektive Absage durch das Seco zum Tragen kommen.

Die Klagerufe der Rüstungsindustrie: Wirtschaftsinteressen zuerst

Im September 2017 wandten sich diverse Vertreter der Rüstungsindustrie, darunter Ruag, Mowag, Thales, Rheinmettal und B & T, in einem Brief an die Sicherheitspolitische Kommission des Ständerates (SiK-S). Sie beklagen darin rücklaufende Exportzahlen und führen diese auf die ihrer Meinung nach zu strengen Ausfuhrvorschriften im Vergleich zu konkurrierenden europäischen Staaten.

Die SiK-S hat daraufhin Vertreter von Ruag und Swissmem mehrmals an ihre Kommissionssitzungen eingeladen, das erste Mal im November 2017, danach erneut am 1. Februar 2018.  Eine Vertretung der Zivilgesellschaft durch die GSoA lehnte sie ab.

Im Zentrum der Gespräche soll eine Lockerung der Kriegsmaterialverordnung gestanden haben, insbesondere in Bezug auf die Ausdehnung von Exportbewilligungen und Lieferungen in Länder mit «internen Konflikten», also Bürgerkriegsländer.

Am 15. Juni 2018 kam es schliesslich zum Richtungsentscheid im Bundesrat: Die Bewilligungskriterien der Kriegsmaterialverordnung sollen so angepasst werden, dass Kriegsmaterialexporte in Länder, welche in einen internen bewaffneten Konflikt verwickelt sind, unter gewissen Umständen zuzulassen. Die Aufrechterhaltung der Industriebasis soll zudem als eigenständiges Kriterium ins Bewilligungsverfahren aufgenommen werden. Der Bundesrat beugt sich somit vollumfänglich den Forderungen der Rüstungsindustrie. Die Sicherheitspolitischen Kommissionen des National- und des Ständerates unterstützen ihn dabei.

Zuständig für das Dossier ist Bundesrat Schneider-Amman und sein Volkswirtschaftsdepartement. Er war es auch, der die Lockerung für die Bundesratssitzung traktandiert hatte. Ebenfalls in die Planung des Antrags für eine Verordnungsanpassung involviert sind das Aussen- und Verteidigungsdepartement.

Gut vernetzt

Die Rüstungsindustrie kann bei ihren Lobbying-Unterfangen auf ein starkes Netzwerk mit prominenten Freunden zählen. Die Bundesräte Schneider-Amman und Parmelin sind einstige Mitglieder des Arbeitskreises Sicherheit und Wehrtechnik (asuw), genauso wie ca. 40 andere Parlamentarier es heute noch sind. Bei asuw handelt es sich um einen der zentralen Absender des Schreibens an die SiK-S. Vier asuw-Mitglieder sitzen selbst in besagter SiK-S.

Breiter Widerstand

Am 7. Februar 2018 wandten sich 29 Organisationen, darunter humanrights.ch, in einem offenen Brief an den Bundesrat. Sie empörten sich über die Lobbying-Versuche der Schweizer Rüstungsunternehmen für eine Exportbewilligung von Kriegsmaterial in Bürgerkriegsländer. 

Frauen-Allianz im Parlament

Auch im Parlament kündigt sich Widerstand gegen die Lockerung der Exportbestimmungen an: Sechs Frauen aus sechs Parteien (SP, Grüne, GLP, BDP, CVP und SVP) koordinieren ihr Vorgehen, um «lautstark auf [ihre] Bedenken gegenüber einer Lockerung der Kriegsmaterialverordnung aufmerksam zu machen». Einzig eine FDP-Vertreterin fehlt.

Die Gründe für den Widerstand sind vielseitig und reichen von Neutralitätsbedenken, über die volatile internationale Sicherheitslage bis hin zur Unvereinbarkeit mit dem humanitären Engagement. Das Ziel ist jedoch identisch: In einer ersten gemeinsamen Aktion anlässlich der bundesrätlichen Fragestunde vom 5. März 2018 verlangen die sechs Parlamentarierinnen, die «Kriegsmaterialverordnung nicht [zu] demontieren».  

Verknüpfung mit Flüchtlingsthematik

In einem am 12. Juni 2018 veröffentlichten Video ruft uns die GSoA den Zusammenhang zwischen Kriegsmaterialexporten in Bürgerkriegsländer und Flucht in Erinnerung und lässt direktbetroffene Flüchtlinge auf Lesbos zur Sprache kommen. Denn «Menschen fliehen nicht freiwillig, sondern vor Bomben, Waffen und Gewalt. Wenn die Schweiz Waffen in Kriegsgebiete exportiert, dann trägt sie dazu bei, dass Menschen in die Flucht getrieben werden», so GSoA-Sekretärin Judith Schmid.

Volksinitiative angekündigt

Am 10. September 2018 kündigte das breite Bündnis «Allianz gegen Waffenexporte in Bürgerkriegsländer» die Lancierung einer Volksinitiative an. Die Allianz sucht 25'000 Personen, die je vier Unterschriften für die Initiative sammeln. Das Ziel der Initiative gegen Waffenexporte in Bürgerkriegsländer ist, die Entscheide von 2014 und 2018 rückgängig zu machen.

Internationales Regelwerk

Neben dem nationalen Kriegsmaterialgesetz (KMG) und der dazugehörigen KMV schränken einige internationale Verträge, insbesondere der unter seinem englischen Namen bekannte «Arms Trade Treaty (ATT)», den Export von Kriegsgütern ein.

Arms Trade Treaty

Der ATT setzt erstmals auf internationaler Ebene völkerrechtlich verbindliche Standards bei der Regelung und der Kontrolle des internationalen Handels mit konventionellen Waffen. Er verpflichtet die Vertragsstaaten bei jedem Rüstungsgeschäft abzuklären, ob mit den Waffen schwere Menschenrechtsverletzungen begangen werden, respektive ob damit gegen das humanitäre Völkerrecht verstossen wird.

Die Schweiz hatte sich bei den Aushandlungen auf internationaler Ebene für ein umfassendes Waffenhandelsabkommen mit höchstmöglichem internationalem Standard, universeller Anwendbarkeit und breitem Anwendungsbereich ausgesprochen. Dennoch handelt es sich beim ATT lediglich um Minimalstandards. KMG und KMV sehen – zumindest auf dem Papier - strengere Auflagen vor. Die Gefahr besteht, dass der Bundesrat den ATT als Vorwand nimmt, die strengeren Schweizer Bestimmungen zu lockern. Diese zynische Haltung - auf internationaler Ebene strenge Vorgaben fordern und national die Bedingungen lockern - ist umso stossender, da die Schweiz für den Sitz des ATT-Sekretariats ausgewählt wurde.

Genfer Konventionen

Artikel 1 der vier Genfer Konventionen verpflichtet die Vertragsstaaten, das Abkommen
«unter allen Umständen einzuhalten und ihre Einhaltung durchzusetzen». Über die genaue Reichweite dieser Verpflichtung sind sich Staaten, UNO und NGOs jedoch nicht einig.

Gemäss der GSoA hat sich die Schweiz mit der Ratifizierung der Genfer Konventionen verpflichtet, alle Massnahmen zu unterlassen, welche Verstösse gegen das humanitäre Völkerrecht (HVR) fördern, und sie muss wenn immer möglich Massnahmen ergreifen, damit alle Konfliktparteien sich an die Regeln des humanitären Rechts halten.

Eine ähnliche Argumentation führte Barbara Frey, in den Nullerjahren UNO-Sonderberichterstatterin für die Prävention von Menschenrechtsverletzungen durch Kleinwaffen. Artikel 1verbiete auch, Kriegsmaterial an Akteure zu liefern, welche dieses für völkerrechtswidrige Handlungen verwenden werden oder wo ein ernstes Risiko dazu besteht. Ein Staat sei demzufolge in solchen Fällen nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet, eine Exportlizenz zu verweigern.

Der Bund sieht dies anders: Die Anwendbarkeit des HVR auf einen Konflikt bedeute keineswegs, dass auch ein Ausfuhrverbot im Sinne von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe a KMV vorliege. Artikel 1 verpflichte einen Staat nur, die Ausfuhr von Kriegsmaterial zu unterbinden, wenn dieses wissentlich zur Verletzung des humanitären Völkerrechts benutzt wird. Es lasse sich somit aus der Anwendung des humanitären Völkerrechts kein allgemeines Verbot von Waffenexporten in militärische Konfliktzonen ableiten.

Offensichtlich wird Artikel 1 der Genfer Konventionen in der Schweiz und anderswo nur sehr mangelhaft umgesetzt. Mangelnde internationale Praxis zu Artikel 1 und eine lückenhafte Umsetzung bedeuten allerdings nicht, dass die Verpflichtung per se nicht existiert.

Kommentar

Dass der Bundesrat schon zwei Mal eine Verschärfung der Kriegsmaterialverordnung aufgeweicht hat, die er im Jahre 2008 kurz vor der Abstimmung über die Waffenausfuhr-Initiative erlassen hatte, ist sowohl politisch wie ethisch hoch problematisch.

Umso anstössiger ist, dass sich die Sicherheitspolitischen Kommissionen des National- und des Ständerates sowie der Bundesrat nun erneut massiv durch die Rüstungslobby unter Druck setzen lassen. Waffenlieferungen in Bürgerkriegsländer zu erlauben, ist ein absoluter Tabubruch mit der humanitären Tradition der Schweiz.

Es wirkt doppelzüngig, wenn der Bundesrat während zehn Jahren immer wieder die wirtschaftlichen Interessen der Waffenexporteure stärker gewichtet als die menschenrechtlichen Interessen und gleichzeitig nicht müde wird, sich zur humanitären Tradition der Schweiz und dem Engagement für die Menschenrechte zu bekennen.

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