Update: 09.02.2009

Verweigerung des Bürgerrechts für behinderte Frau war unrechtmässig

Sachverhalt

Eine 1986 geborene, geistig behinderte Angolanerin, welche seit 1995 Wohnsitz in der Schweiz hat und sich nach wie vor im Status der vorläufigen Aufnahme befindet, ersuchte um Einbürgerung, welche ihr mit Beschluss vom 13. Dezember 2005 durch die Bürgerliche Abteilung des Gemeinderates Mettmenstetten u.a. wegen des Fehlens der wirtschaftlichen Selbsterhaltung verweigert wurde. Der Bezirksrat Affoltern hiess den Rekurs der Beschwerdeführerin am 21. September 2006 gut. Gegen diesen Entscheid erhob die Gemeinde Beschwerde, welche das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich guthiess; es stellte den Beschluss der Bürgerlichen Abteilung des Gemeinderates wieder her.

Erwägungen

Die politischen Gemeinden sind verpflichtet, jeden seit mindestens zwei Jahren in der Gemeinde wohnenden Schweizer Bürger auf sein Verlangen in ihr Bürgerrecht aufzunehmen, sofern er sich und seine Familie selber zu erhalten vermag (und weitere, hier irrelevante Voraussetzungen gegeben sind) (§ 21 Abs. 1 Gesetz über das Gemeindewesen [Gemeindegesetz] vom 6. Juni 1926, LS 131.1). In der Schweiz geborene Ausländer werden im Recht auf Einbürgerung den Schweizer Bürgern gleichgestellt (§ 21 Abs. 2 Gemeindegesetz). Nicht in der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und 25 Jahren werden den in der Schweiz geborenen Ausländern in diesem Alter gleichgestellt, sofern sie nachweisen können, dass sie in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht haben (§ 21 Abs. 3 Gemeindegesetz).

Die Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11) konkretisiert die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung. Diese gilt als gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen des Bewerbers voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind (§ 5 BüV). Gemäss Handbuch des Gemeindeamtes des Kantons Zürich gehören zu den Rechtsansprüchen gegen Dritte alle Forderungen gegenüber Versicherungsgesellschaften, Vorsorgeeinrichtungen oder dem Staat (im Falle der Arbeitslosenversicherung oder Invalidenversicherung). Die wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit ist dann nicht gegeben, wenn der Bewerber (ausschliesslich) von der Fürsorge lebt. Auf die Erfüllung der Voraussetzung der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit kann im Einzelfall ganz oder teilweise verzichtet werden (§ 22 Abs. 2 Gemeindegesetz; § 7 BüV). Das Bundesgericht prüfte im Wesentlichen die Frage, ob der Beschwerdeführerin ihre mangelnde wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit entgegengehalten werden kann und ihre Nichteinbürgerung mit dem Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV vereinbar ist.

Eine Diskriminierung liegt nach Bundesgericht dann vor, wenn eine Person ungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wird. Sie stellt eine qualifizierte Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an Unterscheidungsmerkmalen anknüpft, die einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der Betroffenen ausmachen. Das Diskriminierungsverbot beschlage deshalb auch Aspekte der Menschenwürde nach Art. 7 BV. Die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal gemäss Art. 8 Abs. 2 BV werde jedoch nicht absolut ausgeschlossen, vielmehr werde dadurch zunächst bloss der Verdacht eine unzulässigen Differenzierung begründet, welche durch eine qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden könne (E. 4.1). Personen mit einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung werden laut Bundesgericht durch das Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit für die Einbürgerung wegen eines nicht selbstverschuldeten und nicht aufgebbaren Merkmals in spezifischer Art betroffen und gegenüber «gesunden» Bewerbern in besonderer Weise benachteiligt und rechtsungleich behandelt. Sie seien nicht in der Lage, aus eigenen Stücken eine wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit zu erlangen, weshalb ihnen dauernd verunmöglicht werde, sich einbürgern zu lassen (E 6.1).

Als Rechtfertigung für die ungleiche Behandlung sei die finanzielle Belastung der Gemeinde im Umfange von jährlich etwa CHF 100‘000 als Folge der Einbürgerung genannt worden. Das Interesse der Gemeinde an einem gesunden Finanzhaushalt sei legitim, zeige der Vergleich mit dem Ausländerrecht doch, dass das öffentliche Interesse, keine Personen aufnehmen zu müssen, die evtl. dauerhaft und erheblich auf Sozialhilfe angewiesen seien, allgemein anerkannt sei (Art. 62 lit. e und Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG). Im Falle von Ausländern, welche sich während mehr als 15 Jahren ununterbrochen und ordnungsgemäss in der Schweiz aufhalten, werde dieses Interesse relativiert, weil diesfalls der Widerruf einer Niederlassungsbewilligung wegen Sozialhilfeabhängigkeit ausgeschlossen ist (Art. 63 Abs. 2 AuG) (E. 6.3).

Der Status der vorläufigen Aufnahme sei ein vorübergehender Status, denn nach Art. 84 Abs. 5 AuG würden Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung von Personen, die sich mehr als fünf Jahre in der Schweiz aufhalten, vertieft geprüft. Die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung sei bei einem entsprechenden Ersuchen der Beschwerdeführerin bloss eine Frage der Zeit. Die Gemeinde hätte die Fürsorge für die Beschwerdeführerin früher oder später mithin ohnehin zu übernehmen. Die finanzielle Belastung hänge also nicht allein von der Einbürgerung der Beschwerdeführerin ab.

Hinzuweisen sei ferner darauf, dass ab dem 1. Januar 2008 die finanzielle Zuständigkeit von vorläufig aufgenommenen Personen sieben Jahre nach deren Einreise in die Schweiz vom Bund an die Kantone wechsle (Rundschreiben des SECO und des Bundesamtes für Migration vom 30. November 2007) (E. 6.3). Demgegenüber sei die Einbürgerung für die Beschwerdeführerin von grosser Bedeutung. Diese würde ihr einen gesicherteren Status in der Schweiz einräumen als jener der vorläufigen Aufnahme. Ausserdem würde sie mit Erreichen des 25. Lebensjahres einen Anspruch auf Einbürgerung nach § 21 Abs. 3 Gemeindegesetz verlieren und könnte sich nur noch im Rahmen von § 22 Gemeindegesetz ohne rechtlichen Anspruch einbürgern lassen. Zudem werde die Beschwerdeführerin angesichts ihrer Behinderung kaum mehr je in der Lage sein, ihre finanzielle Abhängigkeit aus eigenen Stücken zu beheben. Als stossend empfunden werden könne auch der Umstand, dass die Beschwerdeführerin, die bis heute von der eidgenössischen Asylfürsorge unterstützt worden sei und im Falle der Einbürgerung von der Gemeinde zu unterstützen wäre, einzig wegen der Frage, aus welchem «Kässeli» die ihr zukommende Unterstützung geleistet würde, nicht eingebürgert würde. Aus all diesen Gründen werde sie wegen ihrer Behinderung gegenüber «gesunden» Bewerbern auf unbestimmte Zeit hinaus benachteiligt. Eine qualifizierte Rechtfertigung für die Benachteiligung stelle die finanzielle Belastung der Gemeinde jedenfalls nicht dar (E. 6.3).

Kommentar

Der Entscheid des Bundesgerichts ist zu begrüssen, nimmt dadurch das in Art. 8 Abs. 2 BV aufgestellte und hinsichtlich Anwendbarkeit in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wenig ausgeleuchtete Verbot der Diskriminierung aufgrund einer Behinderung doch für einmal konkrete und praktische Gestalt an. Die durch die Nichteinbürgerung bewirkte Ausgrenzung sowie der Nachteil, welcher der Beschwerdeführerin aufgrund dessen erwachsen würde, liegen auf der Hand. Insofern werden behinderte Personen im Vergleich zu nicht behinderten ungleich behandelt, was insbesondere deshalb nicht angehen kann, weil die Ungleichbehandlung an einen wesentlichen, nicht selbstverschuldeten sowie nicht aufgebbaren Bestandteil der Identität der behinderten Personen anknüpft. Personen mit einer Behinderung werden – wie das Bundesgericht richtig erwägt – kaum je in der Lage sein, aus eigenen Stücken eine wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit zu erlangen. Eine Einbürgerung mit den damit verbundenen Privilegien würde ihnen dadurch lebenslang verunmöglicht, was weder mit dem Diskriminierungsverbot noch mit der Menschenwürde nach Art. 7 BV vereinbar wäre.

Die finanzielle Belastung der betroffenen Gemeinde anerkennt das Bundesgericht im vorliegenden Fall zu Recht nicht als qualifizierte Rechtfertigung für eine unterschiedliche Behandlung. Zum einen gibt es auch in dem vom Bundesgericht als Vergleich herangezogenen Ausländerrecht eine Ausnahme, wonach die Niederlassungsbewilligung von Ausländern, die sich seit mehr als 15 Jahren ununterbrochen und ordnungsgemäss in der Schweiz aufhalten, aus Gründen der Sozialhilfeabhängigkeit nicht widerrufen werden kann (Art. 63 Abs. 2 AuG). Zum anderen bringt das Bundesgericht unter Berufung auf Art. 84 Abs. 5 AuG zu Recht vor, es dürfe bei einem entsprechenden Gesuch der Beschwerdeführerin erwartet werden, dass dieser eine Aufenthaltsbewilligung erteilt würde. Somit müsste die Gemeinde deren Fürsorge mit Erteilung der Aufenthaltsbewilligung ohnehin übernehmen. Die finanzielle Belastung der Gemeinde ist deshalb – entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich – nicht allein mit der Einbürgerung der Beschwerdeführerin verbunden. Vielmehr bestünde eine solche auch im Falle der Erteilung der Aufenthaltsbewilligung. Bedenklich ist der Umstand, dass sich die Beschwerdeführerin offenbar schon seit 13 Jahren und nach wie vor im Status der vorläufigen Aufnahme befindet. Dies widerspricht nicht nur Art. 84 Abs. 5 AuG, der aber immerhin ein Gesuch sowie einen mindestens fünfjährigen Aufenthalt der Ausländerin oder des Ausländers voraussetzt, sondern auch dem Rundschreiben des SECO und des Bundesamtes für Migration vom 30. November 2007, welches einen Wechsel der finanziellen Zuständigkeit von vorläufig aufgenommenen Personen sieben Jahre nach deren Einreise in die Schweiz vom Bund auf die Kantone vorsieht, womit deren verbesserte Integration erreicht werden soll. Eine vorläufige Aufnahme ist für die Betroffenen mit Unsicherheiten verbunden, weshalb der Wunsch der Beschwerdeführerin nach Einbürgerung nach 13-jährigem Aufenthalt in der Schweiz verständlich erscheint.

Bei der Beurteilung der Verfassungsmässigkeit der vorliegenden Nichteinbürgerung darf keine Rolle spielen, wer – Bund oder Gemeinde – für die finanzielle Unterstützung der Beschwerdeführerin verantwortlich ist. Weder wäre eine solche Handhabung des Rechts für die Rechtsuchenden einleuchtend, noch würde dadurch der wichtigen Durchsetzung des Diskriminierungsverbots in der Praxis nachgelebt.

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