Update: 02.06.2017

Einbürgerung wegen unterlassener Rückzahlung von Sozialhilfeleistungen verweigert

Das Bundesgericht hat sich in einem Urteil vom 4. Mai 2017 mit der Anwendung einer umstrittenen Bestimmung in der Berner Kantonsverfassung beschäftigt. Diese verunmöglicht die Einbürgerung von Personen, welche Sozialhilfe beziehen bzw. bezogene Sozialhilfeleistungen nicht zurückbezahlt haben. Das Stimmvolk des Kanton Berns hatte am 24. November 2013 eine kantonale Volksinitiative angenommen. Seither steht der neue Art.7 Abs.3 lit.b in der Berner Kantonsverfassung (KV/BE) Das Bundesgericht hat sowohl die direkte Anwendbarkeit diese Artikel bejaht wie auch die 10-jährige Rückwirkungsfrist gestützt.

Sachverhalt

Ein irakisch pakistanisches Ehepaar reichte am 11. Februar 2013 bei seiner Wohngemeinde Unterseen ein Gesuch um Einbürgerung der Familie mit ihrer Tochter ein. Die Familie hatte in den Jahren 2004 bis 2006 Sozialhilfebeträge in einer Höhe von rund 37‘000 Franken bezogen.

Noch vor der eingangs erwähnten Volksabstimmung sicherte ihnen der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Unterseen am 24. Juni 2013 das Gemeindebürgerrecht zu. Das Gesuch wurde am 13. August 2013 dem Zivilstands- und Bürgerrechtsdienst (ZBD) des Amts für Migration und Personenstand des Kantons Berns (MIP) zugestellt.

Am 20. Januar 2014, also nach der Volksabstimmung, erteilte das heutige Staatssekretariat für Migration (SEM) die Einbürgerungsbewilligung des Bundes.

Mit Verfügung vom 17. Februar 2015 lehnte der Kanton Bern schliesslich die Erteilung des Kantonsbürgerrechts ab, da das Ehepaar die bezogenen Sozialhilfebezüge der vergangenen zehn Jahre nicht vollumfänglich zurückbezahlt hatte. Damit verfügte er gleichzeitig das Erlöschen der Zusicherung des Gemeindebürgerrechts durch die Gemeinde Unterseen.

Im März 2015 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Familie ab, worauf die Beschwerdeführer mittels einer Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht beantragten, das Urteil des Verwaltungsgerichts und die Verfügung der Polizei- und Militärdirektion vom 17. Februar 2014 aufzuheben.

Direkte Anwendbarkeit der neuen Verfassungsnorm

Die Beschwerdeführer wendeten vor dem Bundesgericht erstens ein, dass bei einer Verfassungsänderung eine Ausführungsgesetzgebung zu erlassen sei, um eine bundesrechtskonforme Anwendung der Verfassungsbestimmung zu ermöglichen. Mangels gesetzlicher Grundlage hätte das Einbürgerungsgesuch aufgrund der Rechtslage beurteilt werden müssen, welche vor der Verfassungsänderung gegolten hat.

Wenn jedoch der Tatbestand und die Rechtsfolgen einer Verfassungsbestimmung genügend genau formuliert sind, so kann sie auch ohne ausführende Gesetzgebung direkt angewandt werden. Auf dieser Grundlage bejahte das Bundesgericht in seinem Urteil vom 4. Mai 2017  die unmittelbare Anwendbarkeit der eingeführten Verfassungsnorm.

Das Bundesgericht weist darauf hin, dass sich der Botschaft des Bundesrates vom 12. November 2014 zur Gewährleistung der Verfassung des Kanton Berns keine Verpflichtung entnehmen lässt, dass der kantonale Gesetzgeber in diesem Falle vorgängig und zwingend eine Ausführungsgesetzgebung zu erlassen gehabt hätte oder die Verhältnismässigkeit hätte normieren müssen. Konkretisierungsbedürftig sei einzig gewesen, wie lange früher erfolgte Sozialhilfebezüge in zeitlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Diesen Zeitraum setzt die Verordnung über das Einbürgerungsverfahren des Kantons Bern (EbüV) auf 10 Jahre fest. Die Verfassungsnorm ist damit laut dem Bundesgericht genügend bestimmt, so dass sie auch ohne Ausführungsgesetzgebung auf einbürgerungswillige Personen Anwendung findet.

Der Ermessenspielraum

Die Beschwerdeführer rügten zweitens einen Verstoss gegen das Willkürverbot und den Grundsatz von Treu und Glauben. Sie betonten, dass eine Person, die während acht oder neun Jahren eigenständig für ihre wirtschaftliche Existenz sorgt, am Wirtschaftsleben teilnehme. Massgeblicher Gesichtspunkt für die Einbürgerung sei die Integration in die Schweizer Gesellschaft, welche sich unter anderem in der Teilnahme am Wirtschaftsleben manifestiere. Die Zehn-Jahres-Frist sei damit sachfremd und willkürlich.

Das Bundesgericht weist darauf hin, dass in diesem Zusammenhang keine einheitliche Regelung in der Schweiz besteht, sondern den Kantonen ein Ermessenspielraum eingeräumt wird (Art.38 Abs.2 BV). In der eidgenössischen Bürgerrechtsverordnung ist die Frist der Rückzahlungspflicht ab Bezug von Sozialhilfe auf drei Jahre festgelegt. Bundesverfassungsrechtlich steht es den Kantonen aber frei, eine strengere Referenzperiode festzusetzen. Zusätzlich erscheine die Frist im Kanton Bern als vernünftig, da zahlreiche Forderungen des öffentlichen und privaten Rechts nach Ablauf von zehn Jahren absolut verjähren.

Das Bundesgericht hält schliesslich fest, dass die Beschwerdeführer bereits in einem relativ frühen Stadium des Verfahrens um die neue Regelung wussten und daher damit rechnen mussten, dass ihr Gesuch aufgrund der nicht zurückbezahlten Sozialhilfebeträge abgelehnt würde. Es bestehe kein willkürlicher plötzlicher Meinungsumschwung der Behörden. Als das Einbürgerungsgesuch im Mai 2014 bei den kantonalen Behörden hängig war, klärten diese die Beschwerdeführenden über die Änderungen im Einbürgerungsverfahren auf und forderten die fehlenden Dokumente ein. Es wurde klar signalisiert, dass eine Weiterbearbeitung des Gesuches nur bei Verfassungskonformität mit Art.7 Abs.3 lit.b KV/BE in Frage komme.

Die Rückforderung

Drittens gaben die Beschwerdeführer zu bedenken, dass weder die frühere Wohnsitzgemeinde Domat/Ems noch der Kanton Graubünden die in den Jahren 2004-2006 bezogene Sozialhilfe zurückgefordert hatten. Das Bundesgericht verneint jedoch die Notwendigkeit einer Verfügung zur Rückerstattung. Würden ausserkantonale Sozialhilfebezüge ausser Acht gelassen, so würden diejenigen Gesuchsteller/-innen privilegiert, die im richtigen Moment von einem andern Kanton in den Kanton Bern gewechselt haben. Im Gegensatz dazu würde einbürgerungswilligen ausländischen Personen, die nur im Kanton Bern Sozialhilfe bezogen hätten, dieser Bezug vollständig zugerechnet.

Kommentar humanrights.ch

Problematisch an diesem Fall ist unter anderem ein Punkt, der offenbar vor Bundesgericht gar nicht gerügt wurde, nämlich die rückwirkende Anwendung der neuen Einbürgerungsbestimmungen auch für Einbürgerungsgesuche, die bei der Gemeinde vor der betreffenden Volksabstimmung eingereicht wurden.

Bei früheren vergleichbaren Änderungen der gesetzlichen Grundlage wurden die vorher eingereichten Gesuche nach dem alten Recht beurteilt. Ein Beispiel dafür sind die seit Januar 2014 vorgeschriebenen Einbürgerungstests, welche nur von jenen Gesuchstellenden absolviert werden mussten, welche ihre Unterlagen nach diesem Datum eingereicht haben. Neue Bestimmungen im Strafrecht sowie andere belastende Verwaltungs- oder Staatsakte haben grundsätzlich keine rückwirkende Anwendung. Ausserdem gilt es bei der Frage der Rückwirkung Treu und Glauben zu berücksichtigen. Doch diese Aspekte wurden vom Bundesgericht leider nicht behandelt.

Dokumentation

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