Update: 21.03.2013

Neue Genfer Kantonsverfassung: Eine Innovation aus Sicht der Menschenrechte?

Am 1. Juni 2013 tritt in Genf die neue Kantonsverfassung in Kraft. Der Text weist nicht nur Änderungen gegenüber der alten Genfer Verfassung von 1847 auf, sondern sieht auch im Vergleich zur Schweizerischen Bundesverfassung Neuerungen und insbesondere einen besser ausgebauten Menschenrechtsschutz vor. So wurden neue Rechte eingeführt, bestehende präzisiert und deren Justiziabilität erleichtert. Ein solcher Ausbau ist erlaubt, da kantonale Verfassungsnormen zwar nicht gegen die in der Bundesverfassung garantierten Rechte verstossen, jedoch einen weiteren Schutz als das Bundesrecht garantieren dürfen.

Vorbildlich war insbesondere auch der Ausarbeitungsprozess der Verfassung: So hat Genf die kantonale Zivilgesellschaft bei allen Schritten konsultativ beigezogen und deren Stellungnahmen im Internet zugänglich gemacht.

Genfer Neuerungen überflügeln die Bundesverfassung

Eine Schweizer Premiere ist das neu in der Genfer Kantonsverfassung verankerte Recht auf eine gesunde Umwelt (Art. 19 KV-GE). Dieses Grundrecht kennt die Bundesverfassung (BV) bislang nicht. In Art. 74 BV wird lediglich erwähnt, dass der Umweltschutz in die Kompetenz des Bundes fällt und die Kantone verpflichtet sind, die vom Bund verabschiedeten Vorschriften umzusetzen.

Eine weitere Neuheit ist der in Art. 26 Abs. 3 KV-GE ausformulierte Schutz von Menschen, die Missstände aufzeigen und an die Öffentlichkeit tragen (so genannte «Whistleblower»). Die explizite Nennung der Whistleblower in der Genfer Verfassung ist ein wichtiger Fortschritt bei der Bekämpfung von Missständen wie zum Beispiel Korruptionsfällen.

Richtungsweisender Ausbau des Diskriminierungsschutzes

Auch beim Ausbau bestehender Rechte geht die Genfer Verfassung über den Schutz der Bundesverfassung hinaus: So werden etwa die Rechte für Menschen mit Behinderungen bedeutend erweitert. Während in der Bundesverfassung nur ein generelles Prinzip der Nichtdiskriminierung verankert ist (Art. 8 BV), enthält die Genfer Verfassung mit Art. 16 KV-GE neu eine eigene Norm zu den Rechten von Menschen mit Behinderungen. Diese Vorschrift umfasst zum Beispiel die Gewährleistung des Zugangs zu öffentlichen Gebäuden sowie die Anerkennung der Gebärdensprache.

Das allgemeine Diskriminierungsverbot in der Genfer Verfassung (Art. 15 KV-GE) wurde zudem um den Aspekt der sexuellen Orientierung erweitert. Schweizweit bemühen sich Organisationen, die sich für die Rechte von Lesben, Schwulen, Bisexuellen und Transsexuellen (LGBT-Rechte) einsetzen, seit geraumer Zeit darum, dass die sexuelle Orientierung und die Geschlechteridentität in das Diskriminierungsverbot der Bundesverfassung (Art. 8 BV) aufgenommen wird. Die ergänzte Genfer Verfassungsnorm darf auf diesem Weg durchaus als Etappenerfolg gewertet werden.

Sozialziele neu individualrechtlich ausgestaltet

Die Genfer Verfassung hat verschiedene sozialrechtliche Ansprüche neu als explizite Individualrechte – statt als allgemeine Sozialziele – ausgestaltet. Beispielsweise kennt die Genfer Verfassung neu das Recht auf eine Wohnung (Art. 38 KV-GE), das Recht auf Gesundheit (Art. 39 Abs. 2 KV-GE) oder das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard (Art. 39 Abs. 1 KV-GE). Zusätzlich dazu wurden andere Ansprüche präzisiert und erweitert. So ist etwa der Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht ausgeweitet worden und Personen, die nicht über genügende Finanzierungsmittel für eine anerkannte Ausbildung verfügen, haben Anspruch auf staatliche Unterstützung (Art. 24 KV-GE). Zudem werden in der Kantonsverfassung auch Koalitionsfreiheiten besser geschützt (Art. 36 KV-GE). So darf eine Person wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer Gewerkschaft nicht benachteiligt werden und Informationen über und von Gewerkschaften müssen am Arbeitsort erhältlich sein.

In der Bundesverfassung sind diese Sozialrechte zwar ebenfalls verankert, im Gegensatz zur neuen Genfer Verfassung jedoch nur als so genannte Sozialziele definiert – wie etwa das Recht auf Hilfe in Notlagen (Art. 12 BV), der Anspruch auf Grundschulunterricht (Art. 19 BV), der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs. 3 BV) und die Koalitionsfreiheit (Art. 28 BV). Die Justiziabilität dieser Rechte ist dadurch mit grossen Schwierigkeiten verbunden, d.h. die Rechte können von Gerichten kaum überprüft werden.

Genfer Sozialrechte der Justiziabilität einen Schritt näher

Seit die Schweiz im Jahr 1992 den UNO-Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ratifiziert hat, vertritt das Bundesgericht die Ansicht, die Vorschriften dieses Vertrages seien von Einzelpersonen vor Schweizer Gerichten nicht einklagbar, sondern lediglich als Auftrag an die Gesetzgeber zu verstehen.

Im Kanton Genf wurde im Vorfeld der Verabschiedung der neuen Verfassung lange und heftig über die Frage der Justiziabilität der Sozialrechte debattiert. Linke Parteien und vereinzelte Organisationen setzten sich während der Ausarbeitung des Verfassungstextes für eine spezielle Norm ein, die präzisiert hätte, dass die Sozialrechte von Einzelpersonen gerichtlich einklagbar sind. Die bürgerlichen Parteien, die in der verfassungsgebenden Versammlung die Mehrheit stellten, haben eine solche Vorschrift jedoch abgelehnt.

Verschiedene Exponenten, unter anderem aus Menschenrechtskreisen, argumentierten im Nachgang, dass eine Einklagbarkeit der Sozialrechte auch über andere Genfer Verfassungsnormen erfolgen könne. Bis heute sind keine entsprechenden Verfahren eingeleitet worden. Inwiefern sich das Fehlen einer speziellen Norm bei der gerichtlichen Durchsetzung bemerkbar machen bzw. ob die individualrechtliche Ausformulierung der Sozialziele für die Justiziabilität der Grundrechte genügen wird, wird sich deshalb nach dem Inkrafttreten der Kantonsverfassung zeigen müssen.

Vorbild UPR: Periodische Überprüfung der Genfer Menschenrechtslage

Ein Novum stellt auch die neu geschaffene Grundlage für einen Kontrollmechanismus der Genfer Menschenrechtssituation dar: So umfasst die Pflicht zur Umsetzung der Grundrechte unter anderem eine unabhängige periodische Überprüfung (Art. 42 KV-GE). Die kantonale Menschenrechtssituation wird dabei von unabhängigen Beobachtern und Beobachterinnen beurteilt. Vorbild ist die «Universelle Periodische Überprüfung (UPR)» der Staaten durch den UNO-Menschenrechtrat. Es wird sich im Kanton Genf jedoch vorläufig noch nicht um ein so genanntes Peer-Review-Verfahren, also ein gegenseitiges Begutachten auf Augenhöhe, handeln können, da bislang kein anderer Kanton ein solches Instrument kennt. Wie Genf die periodische Überprüfung konkret ausgestalten wird, ist zum jetzigen Zeitpunkt noch unklar, da die Norm sehr generell formuliert ist.

Die Genfer Stimmberechtigten haben die neue Kantonsverfassung am 14. Oktober 2012 mit 54,1 Prozent Zustimmung angenommen und sich damit eine aus Menschenrechtssicht innovative und für die anderen Kantone aber auch die Bundesverfassung richtungsweisende neue Verfassung gegeben. Genfer NGOs wie CODAP oder FIAN-Suisse haben den Verfassungstext als einen wichtigen Schritt zur Stärkung der Menschenrechte begrüsst. Inwiefern die einzelnen Verfassungselemente in der Praxis spielen werden, wird sich nach dem Inkrafttreten am 1. Juni 2013 zeigen müssen. Es bleibt darüber hinaus zu hoffen, dass die Genfer Innovationen die Bemühungen, dieselben Rechte und Ergänzungen auf Bundesebene zu implementieren, ankurbeln werden.

Dokumentation:

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