Update: 30.11.2017

Wie überprüft der Europarat die Umsetzung der Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte?

Jahr für Jahr erlässt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) weit über 1‘000 Urteile zu Gunsten von beschwerdeführenden Personen, welche in einem der 47 Mitgliedstaaten des Europarats Opfer von Menschenrechtsverletzungen geworden sind. Diese Staaten haben sich mit dem Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) vertraglich verpflichtet, die Menschenrechte zu wahren und bei einer Verurteilung durch den EGMR dessen Urteil zu befolgen und beispielsweise die Opfer zu entschädigen oder die nationale Rechtsprechung anzupassen, damit zukünftige Verletzungen der Menschenrechte vermieden werden können.

Doch wie überprüft der Europarat die Einhaltung dieser Verpflichtung? Welche Schwierigkeiten stellen sich bei der Umsetzung von EGMR-Entscheiden in den Mitgliedstaaten?

Zuständigkeit

Die Überwachung des Vollzugs der Urteile ist dem Ministerkomitee des Europarates übertragen. Das Ministerkomitee ist das höchste Organ des Europarates und setzt sich formell aus den Aussenministern/-innen aller 47 Mitgliedstaaten des Europarats zusammen. In dieser Zusammensetzung tritt es jedoch nur einmal jährlich an der sogenannten Ministerkonferenz zusammen. Gewöhnlich werden die Aussenminister im Ministerkomitee von den ständigen Botschaftern/-innen beim Europarat vertreten, welche wöchentliche Plenarsitzungen abhalten.

Das für die Überwachung der Umsetzung von EGMR-Urteilen zuständige Gremium (im Folgenden wie üblich auch „Ministerkomitee“ genannt) besteht aus delegierten Experten/-innen der ständigen Vertretungen beim Europarat in Strassburg und trifft sich mindestens viermal im Jahr, um der gemeinsamen Verantwortung der Mitgliedstaaten zur Aufsicht über die Umsetzung der EGMR-Urteile nachzukommen.

Was beinhaltet die Umsetzung eines EGMR-Urteils?

Wenn der EGMR in einem rechtskräftigen Urteil eine Menschenrechtsverletzung festgestellt hat, so werden dem betroffenen Staat bestimmte Massnahmen auferlegt, um dem Urteil Genüge zu tun, und der Staat ist vertraglich dazu verpflichtet, diese Massnahmen umzusetzen.

Dabei handelt es sich zum einen um die Pflicht des betroffenen Staates, den Beschwerdeführer entsprechend den Weisungen des EGMR angemessen zu entschädigen, um den durch die Menschenrechtsverletzung entstandenen Schaden inklusive der entstandenen Kosten auszugleichen. Weiter kann das EGMR-Urteil den Auftrag enthalten, das auf nationaler Ebene ergangene Urteil zu annullieren und das Verfahren neu aufzurollen, oder andere Massnahmen zur Beseitigung der Folgen der erlittenen Menschenrechtsverletzung zu ergreifen wie etwa eine Familienzusammenführung.

Neben den Massnahmen, welche eine Wiedergutmachung für die Beschwerdeführenden anstreben, verlangt der EGMR in manchen Fällen allgemeinere Massnahmen, welche der Verhütung von zukünftigen vergleichbaren Menschenrechtsverletzungen dienen. Dazu gehören nebst der Publikation des Urteils etwa auch Gesetzesänderungen oder eine Anpassung der Rechtsprechung auf nationaler Ebene, aber auch administrative Massnahmen wie z.B. die Verbesserung von Haftbedingungen.

Monitoring-Verfahren zur Umsetzung der EGMR Urteile

Nach einem EGMR-Urteil, das mit der Feststellung einer Menschenrechtsverletzung endet, kann innerhalb von drei Monaten vom betreffenden Mitgliedstaat ein Weiterzug an die Grosse Kammer verlangt werden; nach dieser Frist wird das Urteil rechtskräftig. Ist dies der Fall, wird das Urteil für die nächste Sitzung des zuständigen Ministerkomitees des Europarates traktandiert. Gleichzeitig ist der betreffende Staat verpflichtet, die von ihm konkret vorgesehenen Massnahmen zur Umsetzung des Urteils in Form eines „Aktionsplans“ (action plan) dem Ministerkomitee mitzuteilen. Sind die angegebenen Massnahmen umgesetzt, so übermittelt der Vertragsstaat dem Ministerkomitee einen „Aktionsbericht“ (action report). Ist das Ministerkomitee damit zufrieden, so schliesst es den Fall mit einem formellen Entscheid (final resolution) ab.

Während der Umsetzungsphase haben die Beschwerdeführenden wie auch Organisationen der Zivilgesellschaft sowie nationale Menschenrechtsinstitutionen die Möglichkeit, dem Ministerkomitee kritische Stellungnahmen zur Art und Weise der Umsetzung des Urteils zu unterbreiten.

Falls kein Aktionsplan eingereicht wird oder die Umsetzung unzureichend erscheint, kann das Ministerkomitee gemäss Art. 46, Abs. 4 EMRK mit Zweidrittelsmehrheit entscheiden, ob der Fall an den EGMR zurückgewiesen wird. Ist dies der Fall, so muss der EGMR entscheiden, ob der Vertragsstaat das EGMR-Urteil umgesetzt hat oder nicht. Falls nicht, muss das Ministerkomitee weitere Schritte unternehmen, um den Vertragsstaat zur Umsetzung zu bringen. Wenn sich der betreffende Staat weiterhin widersetzt, das Urteil umzusetzen, kann ihm letztlich mit dem Ausschluss aus dem Europarat gedroht werden.

Hängige und abgeschlossene Urteile

Im Jahre 2010 wurde mit der Interlaken-Konferenz ein langfristiger Reformprozess eingeleitet, welcher den Zweck hat, die Überlastung des EGMR zu mildern und den Kooperationswillen der Mitgliedstaaten des Europarats bei der Umsetzung der EGMR-Urteile zu stärken. Denn seit 2005 hatte sich die Anzahl der hängigen Urteile verdoppelt; im Rekordjahr 2012 verzeichnete das Ministerkomitee rund 11‘100 EGMR-Fälle, bei denen das Urteil noch nicht abschliessend umgesetzt war.
Die Anzahl der pendenten Fälle, welche das Ministerkomitee nicht abschliessen kann, ist deshalb so hoch, weil viele Staaten ihren Pflichten zur Umsetzung von EGMR-Urteilen nicht nachkommen. Die strukturellen und politischen Gründe dafür sind vielfältig und werden vom Ministerkomitee in seinen Jahresberichten laufend analysiert.

Verstärktes und normales Verfahren

Um die Überwachung der Umsetzung der EGMR-Urteile besser handhaben zu können, musste das Ministerkomitee Prioritäten setzen. So werden ausgewählte Urteile einer verstärkten Überwachung (enhanced supervision) unterzogen. Darunter fallen u.a. Urteile, welche a) dringende individuelle Massnahmen erfordern oder b) Piloturteile des EGMR sind oder c) solche, die mit schwerwiegenden strukturellen Problemen zusammenhängen.

Leiturteile und wiederkehrende Fälle

Eine zweite Unterscheidung orientiert sich am Pilotverfahren des EGMR, welches im Jahre 2011 eingeführt wurde. Wenn aus einem Staat eine ganze Anzahl immer ähnlich gelagerter Beschwerden an den EGMR gelangen, welche offensichtlich mit einem strukturellen Problem zusammenhängen, so wählt der EGMR bestimmte typische Fälle aus, welche zu Piloturteilen führen und eine grössere Anzahl von gleichartigen Fällen abdecken. Die Umsetzung dieser Leiturteile (leading cases) hat für das Ministerkomitee vor den ähnlich gelagerten Fällen (repetitive cases) Vorrang.

Statistik 2016: Positive und negative Trends

Im Jahresbericht 2016 des Ministerkomitees wird vor dem Hintergrund der Reformen ein vorsichtig optimistischer Ton angeschlagen. Denn erstmals seit Jahren ist Ende 2016 die aufgelaufene Summe der noch nicht abgeschlossenen Fälle knapp unter 10‘000 gefallen.

Seit dem Jahr 2006 werden dem Ministerkomitee jährlich zwischen 1‘300 und 1‘700 neue EGMR-Urteile zur Überwachung übermittelt. Im Jahr 2016 waren es 1‘352 Urteile, wovon 206 Leiturteile (Annual Report 2016, p. 52). Im selben Jahr wurde die Umsetzung von 2‘066 Urteilen abgeschlossen, wovon 282 Leiturteile.

Die Anzahl der abgeschlossenen Urteile ist von 2015 bis 2016 sprunghaft angestiegen und verstärkte den seit einigen Jahren festgestellten leichten Trend zu einer Abnahme der Pendenzen markant (Annual Report 2016, p. 53).

Trotz dieser positiven Tendenz darf nicht verschwiegen werden, dass die Anzahl der nicht umgesetzten Leiturteile in den letzten Jahren stetig angestiegen ist, und zwar von 278 im Jahre 2011 auf 720 Ende 2016 (Annual Report 2016, p. 66).

Auch eine andere Statistik dämpft den Optimismus: Die durchschnittliche Zeitdauer, die zwischen dem Erlass eines EGMR-Urteils und dem Abschluss seiner Umsetzung verstreicht, schwankt zwischen den Mitgliedsstaaten teilweise beträchtlich – bei den im Jahre 2016 abgeschlossenen Fällen zwischen 1.1 Jahren (Liechtenstein) und 10.4 Jahren (Slovenien). Im Länderdurchschnitt betrug die Umsetzungsdauer der im Jahre 2016 abgeschlossenen Fälle 4.7 Jahre (Annual Report 2016, p. 70-71).

Die insgesamt 10‘000 nicht umgesetzten Urteile verteilen sich selbstverständlich sehr ungleich auf die Mitgliedsstaaten (vgl. unten).

Appelle der Parlamentarischen Versammlung des Europarats

Die Parlamentarische Versammlung des Europarats zeigt sich seit 2006 in diversen Resolutionen besorgt über die anhaltend vielfältigen Schwierigkeiten bei der Umsetzung von sehr vielen EGMR-Urteilen.

Auch in der neusten Resolution von 2017 äussert die Parlamentarische Versammlung des Europarates starke Bedenken über die fast 10'000 Fälle vor dem Ministerkomitee hängigen Urteile und den Anstieg von nicht umgesetzten Leiturteilen, denen systembedingte und strukturelle Probleme in den betreffenden nationalen Rechtsordnungen zu Grunde liegen.

Seit zehn Jahren ist Italien mit heute 2‘350 hängigen Umsetzungen der Spitzenreiter unter den Problemstaaten, gefolgt von Russland (1‘573), der Türkei (1‘430), der Ukraine (1‘147), Rumänien (588), Ungarn (440), Griechenland (311), Bulgarien (290), Moldawien (286) und Polen (225).

Diese zehn Staaten wurden seit dem Jahre 2011 in allen vier diesbezüglichen Resolutionen der parlamentarischen Versammlung des Europarats wegen ihrer Passivität in der Umsetzung von EGMR-Urteilen namentlich gerügt – offensichtlich ohne Erfolg. Daneben gibt es Problemnester in weiteren Staaten, welche sich gegen die Umsetzung von ganz bestimmten Urteilen sperren. Bekannt geworden ist die langjährige wiederholte Weigerung Grossbritanniens, den Strafgefangenen politische Rechte zuzugestehen (vgl. unten).

Die parlamentarische Versammlung des Europarats beklagt, dass diese Verschleppungen und der fehlende politische Willen zur Umsetzung der EGMR-Urteile in vielen Staaten zu einer Aushöhlung des europäischen Menschenrechtsschutzes führe, und ruft die Mitgliedstaaten dringend zu einer konstruktiveren Zusammenarbeit auf.

Strukturelle und ideologische Gründe für die mangelnde Umsetzung

Nicht nur in den Ländern des ehemaligen Ostblocks, die dem Europarat nach 1989 beigetreten sind, bewegt sich die Rechtstaatlichkeit in verschiedener Hinsicht auf dünnem Eis. Strukturelle Schwachstellen im nationalen Rechtssystem und in gewissen institutionellen Bereichen wie den Justizverfahren oder dem Strafvollzug führen massenhaft zu blockierten oder mangelhaften Umsetzungen von EGMR-Entscheiden.

Neben diesen strukturell bedingten Schwierigkeiten fällt zunehmend ein ideologischer Faktor ins Gewicht: Nationalistische politische Eliten tendieren in diversen Ländern dazu, die staatliche Souveränität gegen die Rechtskraft von EGMR-Urteilen auszuspielen. Populistische Politiker/innen schüren in verschiedenen Ländern bewusst Abwehrreflexe und damit einen Widerwillen, die Strassburger Rechtsprechung anzuerkennen. Mit dieser Politik setzen sie die Zukunft der Menschenrechte in Europa aufs Spiel.

So wurde in Russland im Jahr 2015 ein neues Gesetz verabschiedet, welches dem russischen Verfassungsgericht ermöglicht, Entscheide von internationalen Gerichten als „unumsetzbar“ einzustufen, falls diese mit der russischen Verfassung in Konflikt geraten. Diese Unterordnung der EMRK unter die Verfassung wurde im Jahre 2016 gegenüber dem EGMR-Entscheid Anchugov und Gladov v. Russland vom russischen Verfassungsgericht angewandt.

In Grossbritannien spiegelt sich ein nationalistisch motivierter Widerwille gegen die Rechtsprechung aus Strassburg in einer seit 2010 von den Konservativen aufrecht erhaltenen Drohkulisse, den Human Rights Act 1998 und damit die Verankerung der EMRK im nationalen Recht durch eine „British Bill of Rights“ zu ersetzen. Allerdings wurde dieses Projekt auf die Zeit „nach dem Brexit“ vertagt. Seit vielen Jahren weigert sich Grossbritannien ausserdem beharrlich, wiederholte Urteile des EGMR zum Stimmrecht für Strafgefangene umzusetzen.

Auch die Schweizerische Volkspartei (SVP) unterstützt den fatalen politischen Trend, sich gegen die Autorität des EGMR und somit gegen die international gültigen Menschenrechte aufzulehnen. Wie der Name der Volksinitiative „Schweizer Recht statt fremde Richter“ („Selbstbestimmungsinitiative“) andeutet, verlangt sie den Vorrang des schweizerischen Verfassungsrechts gegenüber dem Völkerrecht und zudem die Kündigung von Völkerrechtsverträgen, welche nicht im Einklang mit nationalem Recht sind. Dieser Angriff auf die Geltung der EGMR-Urteile ist für den Europarat deshalb besonders gefährlich, weil die Schweiz sich bisher, was die Umsetzung der EGMR-Urteile angeht, in der Regel vorbildlich verhält. Falls diese Vorbildfunktion via Volksabstimmung ins Gegenteil verkehrt würde, könnte dies ein Signal für eine beschleunigte Erosion des europäischen Menschenrechtsschutzes sein.

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