Enttäuschender Bericht des Bundesrats zum Diskriminierungsschutz

Der Bundesrat hat in einem Bericht vom 25. Mai 2016 seine Haltung zum rechtlichen Diskriminierungsschutz in der Schweiz dargelegt. Damit ist er einem Postulat von Martin Naef nachgekommen, welches der Nationalrat am 14. Dez. 2012 angenommen hatte.

Ausgangspunkt: Studie des SKMR

Als Grundlage zum Bericht des Bundesrats hatte der Bund im Jahr 2013 dem Schweizerischen Kompetenzzentrum für Menschenrechte SKMR den Auftrag für eine grossangelegte Studie erteilt. Das SKMR fokussierte seine Forschungen auf den Zugang zum Recht im Falle einer vermuteten Diskriminierung aufgrund des Geschlechts, der sexuellen Identität, der sexuellen Ausrichtung, von ethnischen und religiösen Merkmalen oder aufgrund einer Behinderung.

Das Forschungsdesign für diese Studie war anspruchsvoll, mussten doch sozialwissenschaftliche Erhebungen und juristisches Wissen zusammengeführt werden. Mit einem hohen Aufwand und viel Energie erarbeitete das SKMR unter der Gesamtleitung von Walter Kälin innerhalb zweier Jahre 11 Teilstudien und einen Synthese-Bericht, welche im Sommer 2015 abgeschlossen wurden.

• Studie «Zugang zur Justiz in Diskriminierungsfällen»
  SKMR vom 26.5.2016, inkl. Links zu allen Teilstudien

Absage an ein allgemeines Gesetz gegen Diskriminierung

Seit vielen Jahren wird von zivilgesellschaftlichen Organisationen, politischen Parteien und von internationalen Menschenrechtsgremien ein allgemeines Antidiskriminierungsgesetz für die Schweiz gefordert, aus einem doppelten Grund: Zum einen sollen alle von Diskriminierung bedrohten Minderheiten-Kategorien, wie es die Bundesverfassung in Art. 8, Abs. 2 vorsieht, in den Genuss eines gesetzlichen Diskriminierungsschutzes kommen; zum andern soll dieser Schutz sich auch explizit auf die privatrechtlichen Arbeits- und sonstigen Vertragsverhältnisse (wie insbesondere Wohnungsvermietungen) erstrecken.

Das SKMR erteilt in seiner Studie dieser politischen Forderung, welche sich u.a. auch am Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz in Deutschland orientiert, eine klare Absage, und zwar mit dem Hinweis auf die unterschiedlichen Problemlagen in den verschiedenen Diskriminierungsbereichen (vgl. Synthesebericht S. 103) und wohl auch mit der Befürchtung, dass im Bereich der Gleichstellung von Frau und Mann im Erwerbsleben, wo der Diskriminierungsschutz vergleichsweise ausdifferenziert ist, mit einer solchen Rechtsentwicklung gewisse Rückschritte zu erwarten wären.

• Gleichbehandlungsgesetz: Politischer Prozess
  humanrights.ch vom 28.6.2012

Differenzierte Empfehlungen

Gleichwohl hat das SKMR eine ganze Reihe von wohl begründeten, differenzierten und teilweise brisanten Empfehlungen zur Stärkung des Diskriminierungsschutzes in der Schweiz vorgelegt. Wir möchten von den vielen konstruktiven Empfehlungen (vgl. SKMR-Synthesebericht, insbes. S. 101ff.) die folgenden Punkte hervorheben:

• Schaffung eines allgemeinen  privatrechtlichen Diskriminierungsverbots in Ergänzung zum Persönlichkeitsschutz von Art. 27ff. ZGB.
• Ausweitung des strafrechtlichen Verbots von Hassreden nach Art. 261 bis auf weitere Merkmale wie Nationalität, Aufenthaltsstatus, Hass gegen Frauen, Menschen mit Behinderungen und LGBTI-Gruppen
• Generelle Verbesserung der Rechtslage von Transmenschen
• Staatlich unterstützte Fach- und Beratungsstellen für LGBTI-Menschen
• Ausdehnung des Verbandsklagerechts bzw. Verbandsbeschwerderechts
• Beweislasterleichterung für alle Diskriminierungsfälle
• Neue Mechanismen für eine aussergerichtliche Streitbeilegung in Diskriminierungsfällen
• Rechtliche Erfassung von Mehrfachdiskriminierungen

Dokumentation

• Der Zugang zur Justiz in  Diskriminierungsfällen ¬  Synthesebericht
  Prof. Dr. Walter Kälin Lic. iur. Reto Locher, Rechtsanwalt MA in Public Management & Policy, Bern, Juli 2015 (pdf, 119 S.)

Abweisende Haltung des Bundesrats

Der Bundesrat stützt sich in seinem Bericht vom 25. Mai 2016 voll und ganz auf den Synthesebericht des SKMR. Der erste Teil der bundesrätlichen Stellungnahme (vgl. S. 7-16) erläutert die Empfehlungen des SKMR in kurzer, sachlicher Form. Im zweiten Teil (S. 16-26) legt der Bundesrat seine Haltung zu diesen Empfehlungen dar. Dabei bezieht er sich auf die Abklärungen einer interdepartementalen Arbeitsgruppe, welche unter Federführung des Bundesamts für Justiz die Positionen des Bundesrats vorbereitet hat.

Ablehnung der wichtigsten Empfehlungen

Unter den «Empfehlungen, die nicht weiter verfolgt werden» (vgl. S. 17ff.) finden sich die meisten der oben als besonders relevant hervorgehobenen Forderungen.

Die «Einführung einer Diskriminierungsnorm im Privatrecht» wird vom Bundesrat als nicht zielführend abgelehnt, mit folgender Begründung: «Der Vorschlag für eine solche Regelung könnte erneute Diskussionen entfachen, weil dadurch einerseits Erwartungen geweckt würden, die auch mit einer detaillierten Umschreibung des Diskriminierungsschutzes nicht vollständig erfüllt werden könnten. Anderseits käme eine wirksame Diskriminierungsregelung im Privatrecht einem allgemeinen Diskriminierungsgesetz nahe, das vom Parlament bisher immer abgelehnt wurde.» (S. 17)

Tatsächlich beinhaltet diese gewundene Formulierung keine Begründung, sondern eine Reihe von blossen Befürchtungen. Wenn eine offensichtlich ängstliche Befindlichkeit bereits ausreicht, um eine der markantesten Schlussfolgerungen der SKMR-Studie vom Tisch zu fegen, muss man sich schon fragen, warum diese aufwändige Studie überhaupt in Auftrag gegeben worden ist.

Leider geht es im selben Stil weiter: Mit öfters fadenscheinigen und sachfremden Argumenten, bisweilen aber auch ganz ohne Begründung, werden weitere zentrale Anliegen wie die Beweislasterleichterung oder die aussergerichtliche Streitbeilegung oder die Ausweitung des Schutzbereichs des Art. 261 bis StGB nicht einmal für wert befunden, einer näheren Prüfung unterzogen zu werden (vgl. S. 17ff.).

Minime Konzessionen an den Reformbedarf

Unter den «Empfehlungen, die vertieft geprüft werden» (vgl. S. 20ff.), verbleiben nur noch wenige Anliegen von Bedeutung. Die Erweiterung des Verbandsklagerechts und die Reduktion der Verfahrenskosten in Zivilverfahren werden an bereits laufende Gesetzesrevisionen delegiert. Was die Sensibilisierung angeht, so ist der Bundesrat «bereit zu prüfen, wie die juristischen Fachpersonen und Einrichtungen für die LGBTI-Probleme sensibilisiert werden können» (S. 22). Ebenfalls auf den LGBTI-Bereich eingeengt wird die Prüfung einer systematischen Datenerhebung.

Bezeichnend ist die Reaktion des Bundesrats auf die Forderung nach einer rechtlichen Erfassung der Mehrfachdiskriminierung: Ein gesetzgeberischer Handlungsbedarf wird verneint, während eine Sensibilisierung für die Problematik angezeigt sei (vgl. S. 22). Doch was bringt eine Sensibilisierung, wenn kein geeignetes rechtliches Instrument zur Verfügung steht?

Ein klares Entgegenkommen signalisiert der Bundesrat einzig für das Anliegen der Transgender-Menschen, dass ein einfacheres Verfahren für die Änderung des Geschlechts im Zivilstandsregister auf Gesetzesebene eingeführt wird.

Obwohl die Diagnose, das geltende Diskriminierungsschutzrecht in der Schweiz sei unübersichtlich, lückenhaft und in vielen Belangen mangelhaft, von allen Beteiligten geteilt wird, zeigt der Bundesrat unter dem Strich enttäuschend wenig Bereitschaft, auf den Reformbedarf einzugehen. Und dies vor dem Hintergrund einer soliden Studie, welche die Probleme detailliert aufzeigt und konstruktive Lösungsansätze skizziert. Der Berg hat einmal mehr eine Maus geboren. (Vgl. auch den Gastkommentar von Tarek Naguib «Gouverner c'est préserver».)

Dokumentation

• Bundesrat will Diskriminierungsschutz punktuell stärken
  Medienmitteilung des Bundesrats vom 25.5.2016
• Recht auf Schutz vor Diskriminierung
  Bericht des Bundesrats vom 25. Mai 2016 (pdf, 26 S.)
• Postulat Naef 12.3543 vom 14. Juni 2012
  Dokumentation auf parlament.ch
• Diskriminierung: Handlungsbedarf erkannt, Massnahmen mutlos
  Medienmitteilung von Inclusion Handicap vom 25. Mai 2016 (pdf, 1 S.)