01.03.2012
Für Migranten/-innen kann es in vielen für sie wichtigen Fragen entscheidend sein, im richtigen Kanton zu leben. Wie eine von der Eidgenössischen Kommission für Migrationsfragen (EKM) in Auftrag gegebene Studie zeigt, variiert die Behandlung von Migranten/-innen zwischen den Kantonen beträchtlich. Gewisse Ungleichheiten sind zwar mit den verschiedenartigen Grundvoraussetzungen in den einzelnen Kantonen zu erklären. Andere aber sind nicht objektiv zu rechtfertigen und aus menschenrechtlicher Sicht problematisch.
Die Ungleichbehandlung sei insbesondere in jenen Fällen auffällig, wo die kantonalen Entscheide gravierende Auswirkungen auf die betroffenen Personen haben, wie namentlich bei Entscheiden über Familiennachzug, Einbürgerung oder Härtefallbewilligungen. Für die EKM zeigt die Studie einen dringenden Harmonisierungsbedarf. Sie wird sich bei der Vernehmlassung anlässlich der nächsten Revision des Ausländergesetzes (AuG) auf die Studienergebnisse berufen.
Die Studie konzentriert sich vornehmlich auf das Ausländergesetz (AuG) und das Bürgerrechtsgesetz (BüG). Durchgeführt wurde sie von der Forschungsstelle sotomo in Zürich sowie dem Schweizerischen Forum für Migrations- und Bevölkerungsstudien (SFM) der Universität Neuchâtel. Letzteres ist übrigens beim Schweizerischen Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR) federführend im Bereich «Migration».
Gravierende Ungleichbehandlungen
Die Problematik der kantonalen Unterschiede in der Härtefallpraxis ist nicht ganz neu. Bereits im Frühjahr 2011 hatte ein Bericht der Schweizerischen Beobachtungsstelle für Asyl und Ausländerrecht (SBAA) gezeigt, dass die Schweizer Praxis beim Umgang mit Härtefällen nicht mit den Kinderrechten kompatibel ist. Dieser Befund hatte zur Folge, dass auf Bundesebene vier parlamentarische Vorstösse eingereicht wurden, denen das Parlament teilweise bereits Folge gab. Die kantonal unterschiedliche Praxis war Thema eines Vorstosses und der Bundesrat hat signalisiert, dass er die Sache angehen will (siehe hierzu den Artikel Ständerat will den Schutz von Kindern im Härtefallverfahren erhöhen).
Ein weiterer Punkt, den die Studie aufgreift, ist der Familiennachzug. Hier gibt es grosse kantonale Unterschiede: 15 Kantone gewähren den Familiennachzug bis die Kinder ein Alter von 18 Jahren erreichen; 7 Kantone setzen die Alterslimite für den Familiennachzug bei 12 Jahren fest. Zwar sieht das AuG seit dem Jahre 2008 bei Familiennachzügen für Kinder über 12 Jahren eine gegenüber jüngeren Kindern verkürzte Beantragungsfrist vor (Art. 47 AuG). Das Gesetz besagt damit aber keinesfalls, dass ab dieser Alterslimite kein Recht auf Familiennachzug mehr besteht. Eine entsprechende Handhabung der Kantone steht übrigens im Widerspruch zur UNO-Kinderrechtskonvention, welche das Recht auf Familiennachzug (Art. 10) explizit festhält. Für die Schweiz ist dieser Artikel zwar nicht rechtskräftig, da sie dazu einen Vorbehalt deponiert hat. Von offizieller Seite wurde das Festhalten am Vorbehalt bisher damit begründet, dass bestimmten Gruppen von ausländischen Kindern dieses Recht nicht zugestanden werde und nicht damit, dass Kindern ab einem gewissen Alter dieses Recht regelmässig verwehrt werden kann.
Schliesslich betont die Studie des EKM die grossen Unterschiede zwischen den Kantonen bei den an eine Einbürgerung gebundenen Voraussetzungen. Insbesondere bei den Anforderungen an die Sprachkenntnisse und die wirtschaftliche Situation des Einzubürgernden bestehen Differenzen.
Integrationsvereinbarungen
Die Studie der EKM zeigt, dass auch bei den Integrationsvereinbarungen grosse Unterschiede bestehen. In der Westschweiz gibt es solche Massnahmen nicht, während sie in einigen Deutschschweizer Kantonen relativ häufig angewendet werden. Das Gesetz (Art. 54 AuG) sieht vor, dass im Rahmen einer Integrationsvereinbarung zwischen einem/r Ausländer/in und dem betreffenden Kanton die Verlängerung des Aufenthaltes vom Besuch eines Sprach- und Integrationskurses abhängig gemacht werden kann. Die Studie des EKM zeigt nun, dass einige Kantone eigenhändig weitere Massnahmen in den Katalog aufgenommen haben. So kombiniert etwa Basel-Stadt Sprach- und Integrationskurse mit anderen Anforderungen wie dem Besuch einer Verschuldungs-Beratungsstelle, einem Kurs zur Arbeitsintegration oder der Verpflichtung, eine Arbeitsstelle zu suchen. Ziel solcher Vereinbarungen ist es, den «Druck» auf Personen, die schon seit geraumer Zeit in der Schweiz leben und Integrationsdefizite aufweisen, zu erhöhen. Wie die Verfasser der Studie schreiben, konnte jedoch nicht ermittelt werden, auf welcher gesetzlichen Grundlage diese zusätzlichen Massnahmen praktiziert werden.
Integrationsvereinbarungen gelten heute vielerorts als die vielversprechendste Massnahme im Umgang mit Ausländern/-innen, die arbeitslos, Sozialhilfebezüger/innen oder kriminell sind oder aus andern Gründen als schwer integrierbar gelten. Dabei geht vergessen, dass solche Vereinbarungen willkürlich oder diskriminierend sein können. Die EKM hat schon vor Jahren darauf hingewiesen, dass Integrationsvereinbarungen besonders problematisch sind, wenn sie den Familiennachzug behindern. Skeptisch beurteilte im übrigen auch die Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) in ihrem Bericht zur Schweiz im Jahre 2009 die Praxis der Integrationsvereinbarungen. Es sei von den Behörden unbedingt zu überprüfen, ob sich diese nicht kontraproduktiv auswirkten auf die Integration der betroffenen Personen oder auf den Ton in der öffentlichen Meinung, schrieb die ECRI damals.
Harmonisierung - um welchen Preis?
Nun beabsichtigen die Behörden allerdings, Integrationsvereinbarungen für sämtliche Kantone obligatorisch vorzuschreiben, wie der Vorlage zur Teilrevision des Ausländer- und Integrationsgesetzes zu entnehmen ist (siehe hierzu den Artikel des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Menschenrechte SKMR). Diese sieht vor, dass die Kantone «künftig Integrationsvereinbarungen mit Personen abschliessen [müssen], die ein Risiko aufweisen, sozialhilfeabhängig oder wiederholt straffällig zu werden. Die Vorläufige Aufnahme und die Umwandlung von einer F- in eine B-Bewilligung können mit einer Integrationsvereinbarung verbunden werden.» Die Vernehmlassungsfrist für diese Vorlage des Bundesrates läuft übrigens noch bis zum 23. März 2012.
Eine Harmonisierung scheint für mehr Gleichbehandlung von Migranten/-innen grundsätzlich erstrebenswert. Sie birgt aber in der gegenwärtigen politischen Lage auch menschenrechtliche Risiken. Wenn sie auf dem restriktivsten Ansatz beruhe, sei eine Harmonisierung nicht zwangsläufig eine gute Idee, findet die Co-Autorin der Studie Nicole Wichmann gegenüber der Westschweizer Tageszeitung «Le Courrier».
Deshalb steht die Forderung an die Kantone im Vordergrund, mehr Transparenz zu schaffen und dafür zu sorgen, dass sie bei der Nutzung der ihnen überlassenen Gestaltungsspielräume keine internationalen Verpflichtungen der Schweiz verletzen. Je restriktiver die Gesetze und Auflagen, die an die Adresse von Migranten/-innen formuliert werden, je grösser ist die Wahrscheinlichkeit, dass sich dereinst das Bundesgericht und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zu einem Einzelfall äussern werden. Denn für die Migranten/-innen stehen wichtige Menschenrechte wie etwa das Recht auf Familienleben auf dem Spiel. In letzter Instanz werden es also folglich die Gerichte sein, welche in Einzelfällen der restriktiven Handhabung Grenzen setzen müssen.
Dokumentation
- Gestaltungsspielräume im Föderalismus: Die Migrationspolitik in den Kantonen (pdf, 128 S.)
EKM, Dezember 2011 - Kantone nutzen Ermessensspielraum in der Migrationspolitik
Medienmitteilung EKM, 19. Dezember 2011 - La cacophonie des politiques migratoires (französisch, pdf, 1 p.)
Le Courrier, 18. Januar 2012 - Vierter ECRI-Bericht über die Schweiz, Auszug mit den relevanten Punkten 155 - 163 (pdf, 4 S.)
Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI), September 2009 - Vernehmlassung zur Teilrevision des Ausländer- und Integrationsgesetzes
Schweizerisches Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR), 01. Februar 2012
