Bundesgesetze zur Terrorbekämpfung

Terrorismus und organisierte Kriminalität – Argumentarium

Mit dem neuen Bundesgesetz «Terrorismus und organisierte Kriminalität. Übereinkommen des Europarates» soll das vom Europarat verabschiedete Übereinkommen zur Verhütung des Terrorismus und das dazugehörige Zusatzprotokoll umgesetzt werden. Die Gesetzesvorlage unterwandert rechtsstaatliche Grundsätze und verwässert den Schutz der Grund- und Menschenrechte.

humanrights.ch stellt im Folgenden die wichtigsten Argumente gegen das Bundesgesetz «Terrorismus und organisierte Kriminalität. Übereinkommen des Europarates» vor.

Verletzung des Legalitätsprinzips!

Mit der Definition einer «terroristische Organisation» sieht der Gesetzentwurf eine Neuheit für die Schweizerische Rechtsordnung vor (Art. 260ter Abs. 2 E-StGB). Weil die erarbeitete Umschreibung des Begriffs keinen Schluss darüber zulässt, welche konkreten Handlungen letztendlich strafbar sind, verletzt die Bestimmung das Gebot der Bestimmtheit von Strafandrohungen.  

Bis anhin verbot ein provisorischer Bundesbeschlusses gezielt und detailliert die Beteiligung und Unterstützung der Gruppierungen «Al-Qaïda» und «Islamischer Staat» sowie verwandter Organisationen. Das neue Bundesgesetz will demgegenüber global alle Organisationen verbieten, welche den Zweck verfolgen «Gewaltverbrechen zu begehen, mit denen die Bevölkerung eingeschüchtert oder ein Staat oder eine internationale Organisation zu einem Tun oder Unterlassen genötigt werden soll».

Was auf den ersten Blick nach einer sinnvollen Umschreibung klingt, lässt allerlei Interpretationsspielraum. Die Beteiligung oder Unterstützung einer terroristischen Organisation muss laut der Umschreibung nicht «verbrecherisch» sein oder «im Verdeckten» stattfinden. Weiter ist dazu weder eine strafbare Handlung noch ein vorsätzliches Tun oder Unterlassen notwendig. Familienangehörige und Nahestehende von Personen, welche terroristischer Aktivitäten verdächtigt werden, könnten so allein durch familiäre Hilfeleistungen ins Visier der Strafverfolgungsbehörden gelangen. Auch Nichtregierungsorganisationen oder Hilfswerke drohten für ihre Arbeit in Konflikt mit dem Gesetz zu geraten. Die Beratung und Unterstützung für bestimmte Migrationsgruppen oder die humanitäre Hilfe und Vermittlungsarbeit in Kontakt mit bewaffneten Gruppierungen könnten als Unterstützung oder Beteiligung einer «terroristischen Organisation» interpretiert werden.

Schliesslich will der Entwurf sogar die Anwerbung, Ausbildung und Reisen im Hinblick auf eine terroristische Straftat unter Strafe stellen (Art. 260sexies E-StGB), belässt dabei aber völlig unklar, welchen Beweiskriterien die vorausgesetzte «Absicht» unterstellt ist. Diese ist nicht nur gefährlich sondern auch überflüssig, weil das Strafgesetzbuch bereits die strafbaren Vorbereitungshandlungen kennt.

Der Mangel an Konkretisierung im Gesetzestext lässt völlig offen, wie sich jemand zu verhalten hat, damit er oder sie nicht mit einem Strafverfahren konfrontiert wird. Damit widerspricht der Entwurf dem Bestimmtheitsgebot und verletzt das Legalitätsprinzip der Strafgesetzordnung (Art. 1 StGB) sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention (Art. 7 EMRK).

Unterwanderung rechtsstaatlicher Prinzipien!

Der Gesetzesentwurf verschiebt die Definitionshoheit fast vollständig vom Parlament hin zu den kantonalen Gerichten und Strafverfolgungsbehörden und verletzt somit das Prinzip der Gewaltentrennung. Aufgrund der weitgehenden Befugnisse der Justizbehörden auf Kantonsebene drohen zudem Kompetenzkonflikte. Nicht zuletzt birgt der Gesetzesentwurf aussenpolitische Risiken.

Die Entscheidung, ob eine Handlung als Unterstützung einer terroristischen Organisation verfolgt und bestraft und ob eine Organisation als terroristisch verboten werden muss, läge unter der vorgenommenen Definition dem richterlichen Ermessen. Diese umfassende Machtkonzentration bei den (kantonalen) Behörden birgt nicht nur grosses Missbrauchspotential, sondern führt auch zu einer enormen Rechtsunsicherheit. Mit grosser Wahrscheinlichkeit würde sich die Auslegung des gesetzlichen Wortlauts von Kanton zu Kanton unterscheiden: Eine Strafverfolgungsbehörde könnte so zum Beispiel die Arbeiterpartei Kurdistans (PKK) zur terroristischen Organisation erklären, eine andere nicht. Dies führt zu grosser Willkür und verletzt die verfassungsmässige Gewaltentrennung.

Da den kantonalen Behörden zudem eine viel breitere Pönalisierung von Gruppierungen möglich wäre als dem Nachrichtendienst des Bundes, welcher eine verbindliche Liste von verbotenen Organisationen führt, droht ein Kompetenzgerangel zwischen den Institutionen. Auf dem Parkett der internationalen Diplomatie dürfte die Kriminalisierung gewisser Gruppierungen schliesslich als politische Positionierung verstanden werden, und pauschale Organisationsverbote könnten die vermittelnde Rolle der Schweiz stark in Frage stellen.

Verwässerung der Grundrechte!

Der Gesetzesentwurf sieht diverse Eingriffe in die Grundrechte vor; so die Meinungsäusserungsfreiheit und das Persönlichkeitsrecht. Die Beschneidung dieser Grundrechte liesse sich nur in den wenigsten Fällen durch das öffentliche Interesse rechtfertigen.

Die Vorlage enthält eine Neuerung im Nachrichtendienstgesetz, welche nicht nur die Propaganda für «verbotene Organisationen» sondern auch Propagandaaktionen für deren «Ziele» und anderweitige Förderung deren Aktivitäten unter Strafe stellt (Art. 74 Abs. 4 E-NDG). Die Unterscheidung zwischen einer blossen Sympathiebekundung und propagandistischer Werbung gestaltet sich dabei äusserst schwierig. Das Risiko, mit der Strafandrohung Meinungsäusserungen zu kriminalisieren, die – bei weitem keine Straftat darstellen, ist entsprechend hoch.

Weiter sieht der Entwurf eine Anpassung des Rechtshilfegesetzes vor (Art. 80bis E-IRSG). Die Weitergabe von Ergebnissen aus einer Beweismittelerhebung an ausländische Behörden soll schon vor dem Erlass einer Schlussverfügung möglich sein. Dies hat eine starke Verwässerung des bisherigen Rechtschutzes zur Folge: in diesem Fall würde die betroffene Person nicht mehr im Vorfeld über den Transfer ihrer Daten informiert werden müssen. Zudem soll es künftig auch den kantonalen, und nicht mehr nur den nationalen Behörden möglich sein, solche Informationen weiterzugeben. Eine einheitliche und sorgfältige Handhabung dieser hochsensiblen Personendaten wäre damit nicht gewährleistet.

Die Übermittlung an ausländische Behörden wäre laut dem Gesetzentwurf bereits in Fällen «schwerer und unmittelbarer Gefahr» zulässig – ein unklarer Begriff, der keinen Bezug zu Terrorismus voraussetzt und die Rechtshilfe in praktisch allen Fällen zulässt. Der Datentransfer würde auch zuhanden von Staaten, welche rechtsstaatliche Prinzipien und Menschenrechte ihren politischen Interessen unterordnen und Strafverfolgung zur Unterdrückung Andersdenkender einsetzen, stattfinden können. Die erleichterte Rechtshilfe soll darüber hinaus bereits dann zum Einsatz kommen, wenn die ausländischen Ermittlungen sonst unverhältnismässig erschwert würden. Mit diesen Änderungen würde die Ausnahmeregelung der erleichterten Rechtshilfe zum Regelfall verkommen.

Härtere Strafen bieten keinen Schutz

Der Gesetzesentwurf sieht schliesslich auch unverhältnismässige Strafen vor. So verlangt er bereits bei Vorbereitungshandlungen eine zwingende Landesverweisung von Ausländern/-innen (Art. 66a E-StGB). Insbesondere in Anbetracht der schwammigen Rechtsbegriffe ist dieser Automatismus komplett unverhältnismässig. Die Propaganda für eine terroristische Organisation und deren Ziele pönalisiert die Gesetzesvorlage neu mit bis zu 5 Jahren (Art. 74 E-NDG). Die Strafe bei Unterstützung von und Beteiligung an einer solchen Gruppierung verdoppelt sie auf bis zu 10 Jahre (Art. 260ter Abs. 2 E-StGB). Hinter der Umsetzung des Übereinkommens des Europarats verbirgt sich damit eine eigentliche Revision des Strafrechts.

Restriktive Gesetze und die damit einhergehende Ausgrenzung und Kriminalisierung von Personen sind zur Förderung der öffentlichen Sicherheit ungeeignet: Härtere Strafen vermögen gegen eine terroristische Gefahr nichts auszurichten. Um den Schutz freiheitlicher Werte sicherzustellen, müssen vielmehr die zentralen Grundsätze einer demokratischen und rechtsstaatlichen Grundordnung – die Gewaltenteilung, das Bestimmtheitsgebot und das Willkürverbot – bewahrt werden.