Bundesgesetze zur Terrorbekämpfung

Polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus – Argumentarium

Mit dem neuen Bundesgesetz über Polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT) sollen die präventiven Kompetenzen des Bundesamtes für Polizei massiv ausgebaut werden. Die im Gesetzentwurf enthaltenen Begriffe und polizeilichen Handlungsspielräume gefährden die Grund- und Menschenrechte der Bevölkerung in der Schweiz.

humanrights.ch stellt im Folgenden die wichtigsten Argumente gegen das Bundesgesetz über Polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus vor.

Keine Spekulation als Grundlage der Terrorismusbekämpfung!

Kernstück des Bundesgesetzes über Polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus bildet die Revision des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS). Der Revisionsentwurf sieht massive Eingriffe in die Freiheits- und Persönlichkeitsrechte vor und bedient sich auslegungsbedürftiger Rechtsbegriffe, welche den Behörden einen enormen Interpretationsspielraum belassen.

Gemäss der Gesetzesvorlage kann einer Person die Eigenschaft eines/r terroristischen Gefährders/in zugesprochen werden, wenn «aufgrund konkreter und aktueller Anhaltspunkte davon ausgegangen werden muss, dass sie oder er eine terroristische Aktivität ausüben wird» (Art. 23e Abs. 1 E-BWIS). Die polizeilichen Kompetenzen des PMT betreffen damit nicht die Aufklärung und Verfolgung begangener Straftaten, sondern sollen sich im präventiven Bereich entfalten dürfen. Als terroristische Aktivität gelten jegliche «Bestrebungen zur Beeinflussung oder Veränderung der staatlichen Ordnung», welche durch Ausübung oder Androhung einer Straftat oder mittels Verbreitung von Furcht und Schrecken begünstigt oder verwirklicht werden sollen (Art. 23e Abs. 2 E-BWIS).

Die Grundlage der präventiven Gefahrenabwehr bilden demnach polizeiliche Mutmassungen über allfällige künftige terroristische Aktivitäten, wenn ein strafrechtlich relevanter Verdacht noch fehlt. Der Gesetzeswortlaut beschränkt diese Spekulationen in keiner Weise nur auf Personen, welche konkret einen gewalttätigen Anschlag auf die Bevölkerung vorbereiten. Ins Visier geraten könnten dabei geradeso Einzelpersonen für klimaaktivistische Aktionen, grundsätzliche Kritik am kapitalistischen System oder bei rechtsradikalen Äusserungen.

Die Vorlage bietet bereits in ihrem Geltungsbereich den Nährboden für Missbrauch und Diskriminierung sowie das Risiko, dass bestimmte Personengruppen aufgrund ihrer Herkunft oder ihrer persönlichen Einstellungen unter Generalverdacht geraten. Gemäss dem Legalitätsprinzip der Schweizerischen Bundesverfassung muss staatliches Handeln aber gesetzmässig und damit hinlänglich klar und bestimmt sein (Bestimmtheitsgebot). Aufgrund des ausufernden Interpretationsspielraums, welcher die Gesetzesvorlage den Behörden zugesteht, ist sie nicht Verfassungskonform. 

Rechtsstaatliche Grundsätze sind unantastbar!

Die dem Bundesamt für Polizei zur Verfügung gestellten Massnahmen gegenüber einem/r terroristischen Gefährder/in stellen grundsätzliche rechtsstaatliche Prinzipien in Frage, die für den effektiven Menschenrechtsschutz eine zentrale Rolle spielen.

Auf Antrag des Nachrichtendienstes und kantonaler oder kommunaler Behörden kann das Bundesamt für Polizei Melde- und Gesprächsteilnahmepflichten, Kontaktverbote, Ein- und Ausgrenzungen (Rayonverbote), Ausreiseverbote- und Beschränkungen, elektronische Überwachung und Mobilfunklokalisierungen sowie Eingrenzungen auf eine Liegenschaft (Hausarrest) anordnen (Art. 23k-24c E-BWIS).

Der präventive Charakter der Massnahmen hat eine nicht zu rechtfertigende Umkehr der Beweislast zur Folge: die Zielperson muss den unmöglichen Beweis erbringen, dass von ihr keine potentielle Gefahr ausgeht. Dieser Umstand wiegt besonders schwer, weil mit Ausnahme des Hausarrests keine der genannten Präventivmassnahmen der richterlichen Überprüfung unterliegt. Es wird damit dem Bundesamt für Polizei überlassen, ob und wann deren Anwendung in einer konkreten Situation verhältnismässig ist.

Darüber hinaus ist von einer höchst intransparenten Beweislage auszugehen, da die Präventivmassnahmen in den meisten Fällen auf Informationen des Schweizerischen Nachrichtendienstes beruhen würden. Mit der Umkehr der Beweislast und der fehlenden systematischen Verhältnismässigkeitsprüfung durch ein unabhängiges Gericht hebelt die Gesetzesvorlage rechtsstaatliche Grundsätze aus, deren Sinn und Zweck insbesondere in der Abwehr staatlicher Willkür liegen.

Keine Generalvollmacht für die Verletzung von Menschenrechten!

Die vorgesehenen Präventivmassnahmen stellen massive Eingriffe in die verfassungsmässig und völkerrechtlich verankerten Grund- und Menschenrechte dar.

Konkret erlaubt die Vorlage dem Bundesamt für Polizei mittels Rayon- und Ausreiseverboten drastische Einschränkungen der Bewegungs- und Versammlungsfreiheit. Mittels Kontaktverboten darf der Staat gar in den abolut geschützten Kerngehalt des Grundrechts auf persönliche Freiheit eingreifen, um den oder die Gefährder/in von einem vermeintlich schadhaften persönlichen Umfeld zu isolieren. Dabei würden ganze Familien unter Generalverdacht gestellt und bei Überprüfung der Massnahme zwangsläufig die Privatsphäre von Familienmitgliedern und Mitbewohnenden beeinträchtigt.

Die Verwendung von elektronischen Fussfesseln und die Mobilfunklokalisierung stellen weiter schwere Eingriffe in die Privatsphäre dar. Es besteht die Gefahr, dass das Bundesamt für Polizei mit diesen Mitteln Informationen sammelt, die über die Kontrolle der Einhaltung dieser Massnahmen hinausgehen.

Auch mildere Massnahmen wie die Meldepflicht sind im präventiven Bereich nicht ohne Risiko. Der oder die Gefährder/in muss an regelmässigen Gesprächen mit einer Fachperson teilnehmen. Dabei dürfte es sich durchaus auch um Vertreter/innen des Bundesamts für Polizei oder des Nachrichtendienstes handeln. Die bestehende Gefahr, dass in diesem Kontext Informationen über Drittpersonen eingeholt würden, ist rechtsstaatlich nicht zu verantworten.

Kein Freiheitsentzug ohne Anklage, Strafverfahren oder Verurteilung!

Am weitesten greift die Massnahme der Eingrenzung auf eine Liegenschaft, denn diese stellt ein menschenrechtswidriger Freiheitsentzug dar. Der sogenannte Hausarrest soll dann zu Anwendung gelangen, wenn andere präventive Massnahmen nicht eingehalten werden oder der/die potentielle Gefährder/in «eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben Dritter» darstellt (Art. 23o E-BWIS).

Die Auflage, eine Liegenschaft während längerer Zeit nicht verlassen zu dürfen, ist gemäss der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte grundsätzlich ein Freiheitsentzug. Der präventive Hausarrest untersteht, aufgrund einer fehlenden Verurteilung, den verfassungs- und konventionsrechtlichen Anforderungen des sicherheitspolizeilichen Gewahrsams. Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) erachtet diesen nur dann als zulässig, wenn er keinen Strafcharakter besitzt und unmittelbar die Erfüllung einer gesetzlichen Verpflichtung erzwingt (Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK).

Als Strafmassnahme bei Verstössen gegen polizeiliche Anordnungen stellt der Hausarrest aber vielmehr eine Freiheitsstrafe ohne Anklage, ohne die Eröffnung eines Strafverfahrens und ohne Verurteilung dar. Darüber hinaus ist höchst fraglich, inwiefern er zur Durchsetzung anderer Präventivmassnahmen, beispielsweise einer Gesprächsteilnahmepflicht oder eines Kontaktverbots, beitragen soll.

Schliesslich ist der polizeiliche Gewahrsam nur zulässig, wenn die berechtigte Annahme besteht, dass eine nach Ort, Zeit und möglichen Verletzten bestimmbare und erhebliche Straftat oder die Verletzung von wichtigen Polizeigütern bevorsteht (Art. 5 Ziff. 1 lit. b. und c EMRK). Der Wortlaut der Gesetzesvorlage erlaubt den Hausarrest jedoch auch in Fällen, in denen zwar erfahrungsgemäss eine allgemeine Gefahr besteht, die Begehung einer konkreten und schweren Straftat aber nicht angenommen werden kann.

Letztendlich erscheint der Hausarrest zur Abwehr einer erheblichen Gefahr für Leib und Leben einerlei ungeeignet: sollte eine solche Gefahr tatsächlich bestehen, kann diese auf keinen Fall mittels Eingrenzung auf eine Liegenschaft abgewendet werden.

Bedingungsloser Schutz der Kinderrechte!

Die für die Präventivmassnahmen vorgesehenen Altersgrenzen stehen im Konflikt mit dem Schweizer Jugendstrafrecht und den menschenrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz aus der UNO-Kinderrechtskonvention.

Das Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit sieht den Hausarrest bereits für Personen ab dem 15. Altersjahr vor, während die restlichen Präventivmassnahmen sogar bei Kindern ab dem 12. Altersjahr zulässig sein sollen (Art. 24f E-BWIS).

Gemäss der UNO-Kinderrechtkonvention sind Kinder, d.h. alle Menschen, welche das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, im Konflikt mit dem Recht in einer Weise zu behandeln, die ihr Gefühl «für die eigene Würde und den eigenen Wert» aufbaut, ihre «Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten anderer stärkt», das Kindesalter berücksichtigt und die «soziale Wiedereingliederung sowie die Übernahme einer konstruktiven Rolle in der Gesellschaft» fördert (Art. 40 Abs.1 KRK). Mit der Ratifikation der Kinderrechtskovention hat die Schweiz sich dazu verpflichtet, im Umgang mit Kindern im Justizsystem der Resozialisierung den Vorrang einzuräumen. Entsprechend hat das Schweizerische Jugendstrafrecht den «Schutz und die Erziehung» von Jugendlichen zum Grundsatz erklärt (Art. 2 Abs. 1 JStG). In diesem Sinne müssen Sanktionen zwar Grenzen setzen, jedoch stets eine erzieherische Wirkung entfalten.

Im Widerspruch zu den menschenrechtlichen Vorgaben hat das präventiv-polizeiliche Massnahmenpaket eine Stigmatisierung oder gar eine Kriminalisierung von jungen Menschen zur Folge. Dieser Personengruppe fehl gerade aufgrund ihres Alters oft die Fähigkeit, die Konsequenzen ihrer Handlungen richtig abzuschätzen – ein Aspekt, der berücksichtigt werden müsste. Der rechtliche Widerspruch verschärft sich insofern weiter, als die Gesetzesvorlage den Minderjährigen unter den polizeilichen Massnahmen keine besonderen Verfahrensrechte zugesteht.

Obwohl im Bildungs- und Sozialbereich, im zivilrechtlichen Kindesschutz sowie im (Jugend-)Strafrecht bereits hinreichende präventive Instrumente zur Verfügung stehen, würden die Menschenrechte von Kindern sowie Jugendlichen durch das Bundesgesetz über Polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus bedingungslos eingeschränkt.

09.03.2020