Ungenügende Umsetzung der Istanbul-Konvention

20.07.2021

 

Die Schweiz hat dem Europarat im Juni 2021 ihren ersten Staatenbericht über die Umsetzung der Istanbul-Konvention überreicht. Zwar hat sich der Schutz von Gewaltopfern seit Anfang 2020 aufgrund einer Gesetzesrevision verbessert, doch die Massnahmen sind – trotz der internationalen Verpflichtungen der Schweiz – immer noch lückenhaft und unsystematisch.

Auch in der Schweiz kommt Gewalt gegen Frauen* in unterschiedlichen Lebensbereichen vor. So im öffentlichen als auch im privaten Bereich, aber insbesondere im Kreis der Familie. Die Gewalt hat viele Gesichter. Sie kann in Form von Drohung, Belästigung, sexueller Gewalt, Vergewaltigung, Verbrechen im Namen der sogenannten Ehre wie auch Entführung und Verschleppung auftreten.

Laut dem Bundesamt für Statistik (BFS) ist die Zahl der Fälle von sogenannter «häuslicher Gewalt» in der Schweiz im Jahr 2019 um 6,2 % gestiegen. Alle vier Wochen stirbt eine Frau innerhalb einer Partnerschaft. Die Hälfte der 2019 erfassten «Tötungsdelikte» fanden in Paarbeziehungen statt, 28 % in einer Ex-Paarbeziehung. In beiden Fällen sind etwas mehr als drei Viertel der Opfer Frauen.

Seit Inkrafttreten der Europaratskonvention zur Verhütung von Gewalt gegen Frauen (Istanbul-Konvention) im Jahr 2018 war das Gesetz über die Verbesserung des Schutzes gewaltbetroffener Personen der erste konkrete Schritt des Bundes zur Prävention von Gewalt gegen Frauen und zum Schutz der Opfer. Das Gesetzespacket weist jedoch Lücken auf. Während die Schweizer Regierung in ihrem Staatenbericht an den Europarat zum Schluss kommt, die nationale Gesetzgebung erfülle die Anforderungen der Istanbul-Konvention, hält die Zivilgesellschaft die aktuellen und geplanten Massnahmen bei weitem für nicht ausreichend. 

So fehlt es in der Schweiz gemäss dem Schattenbericht des Netzwerk Istanbul Konvention am politischen Willen und ausreichend finanziellen Mitteln für die nötigen Massnahmen gegen Gewalt und zugunsten der Betroffenen. Darüber hinaus zeigt der NGO-Bericht der Koordination post Beijing an den UNO-Frauenrechtsausschuss, dass sich Diskriminierung und Gewalt gegen Frauen in der Schweiz verschlimmert haben.

Revision Gewaltschutz: Mehr Opferschutz und verbesserte Prävention

Das vom Parlament im Jahr 2018 verabschiedete Gesetzespaket zur Verbesserung des Schutzes von Gewaltopfern sah Änderungen im Zivilgesetzbuch, in der Zivilprozessordnung sowie im Strafgesetzbuch vor. Den Anstoss für diese Anpassungen lieferten diverse Parlamentarischen Vorstösse: die Motionen von Doris Fiala, Bea Heim, Yvan Perrin und Karin Keller-Sutter sowie ein Postulat von Doris Stump. Die Vorstösse brachten gezielte Lösungen vor, wie die Bestimmungen der Istanbul-Konvention in Bezug auf Prävention und Schutz vor Gewalt erfüllt werden können.

Ein Opfer, das einen Fall von Gewalt, Bedrohung oder Belästigung vor Gericht bringt, muss seit dem 1. Juli 2020 nicht mehr die Kosten des Verfahrens tragen (Art. 114, Buchstabe f ZPO). Zudem hängt im Strafrecht die Entscheidung über die Fortsetzung oder Einstellung des Verfahrens nicht mehr allein von der Willensäusserung des Opfers ab, weil dieses von der beschuldigten Person möglicherweise unter Druck gesetzt wird (Art. 55a Abs. 1 Buchstaben b und c StGB). Künftig kann die Strafbehörde ein Verfahren nur noch sistieren, wenn diese Massnahme geeignet scheint, die Situation des Opfers zu stabilisieren oder zu verbessern (Art. 55a Abs.5 StGB). Die Behörden haben darüber hinaus nun die Möglichkeit, die beschuldigte Person zur Teilnahme an einem Gewaltpräventionsprogramm zu verpflichten (Art. 55a Abs. 2 StGB).

Ab dem 1. Januar 2022 können die Richter*innen im Zivilrecht schliesslich anordnen, dass potenzielle Gewalttäter*innen mit einer elektronischen Fessel ausgestattet werden, um die Einhaltung eines räumlichen Verbots oder eines Kontaktverbots zu überwachen (Art. 28c ZGB). Das Gericht teilt seine Entscheidungen allen zuständigen Stellen mit, sofern dies zur Erfüllung ihres Auftrags, zum Schutz der beschwerdeführenden Person oder zur Vollstreckung der Entscheidung erforderlich ist (Art. 28b, Abs. 3bis ZGB).

Die Verordnung über Massnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt ergänzt diese Gesetzesänderungen im Sinne der Prävention ausserhalb der Verfahren. Die Verordnung, welche am 1. Januar 2020 in Kraft getreten ist, ermöglicht dem Eidgenössischen Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann die Lancierung von nationalen Kampagnen zur Information der Bevölkerung, die Finanzierung von Schulungen für Fachleute sowie die finanzielle Unterstützung der Koordination von privaten und öffentlichen Akteur*innen.

Jüngst wurde der Bundesrat anhand eines Postulats aufgefordert, zu prüfen, ob Bestimmungen über den Schutz vor Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt in das Gleichstellungsgesetz (GIG) aufzunehmen oder gar ein eigenes dafür geschaffenes Gesetz auf Bundesebene vorzusehen ist.

Inakzeptable Vorbehalte zur Istanbul-Konvention

Die genannten Anpassungen im Gesetz werden diversen Forderungen der Istanbul-Konvention nicht gerecht. Grund hierfür ist unter anderem die Tatsache, dass die Schweiz zum Abkommen diverse Vorbehalte angebracht hat: Im Gegensatz zu anderen Staaten hat sich die Schweiz nicht verpflichtet, Straftaten der Istanbul-Konvention – wenn sie in ihrem Hoheitsgebiet oder von einer Person begangen werden, die in der Schweiz ihren gewöhnlichen Aufenthalt hat (Art. 44 Absatz 1 Ziff. a und e IK) – bedingungslos zu verfolgen. Ebenso hat sich die Schweiz explizit nicht verpflichtet sexuelle Gewalt gegen Erwachsene oder Zwangsabtreibung und Zwangssterilisation strafrechtlich zu verfolgen, wenn diese Straftaten in jenem Land nicht bestraft werden, in welchem sie begangen wurden (Art. 44 Absatz 3 IK). Schliesslich macht das Schweizer Opferhilfegesetz Hilfsmassnahmen und deren Finanzierung vom Tatort oder vom Aufenthaltsort des Opfers zum Tatzeitpunkt abhängig (Art. 3 OHG) und verhindert damit, dass Migrantinnen, geflüchtete Frauen, Asylbewerberinnen, vorläufig Aufgenommene oder Abgelehnte wegen der auf der Flucht oder im Herkunftsland erlittenen Gewalt in der Schweiz betreut werden. Damit geniessen ausländische Gewaltopfer in der Schweiz nicht den Schutz, welchen die Istanbul-Konvention fordert (Art. 59 IK).

Dieser Mangel wurde bereits in einem Forderungskatalog von Brava (ehem. TERRE DES FEMMES Schweiz) von 2019 – als Reaktion auf eine «Analyse der Situation von Flüchtlingsfrauen» des Bundesrates in Erfüllung des Postulats Feri – als auch in den NGO-Berichten des Netzwerk Istanbul-Konvention und der NGO Koordination post Beijing angeprangert. Fachorganisationen und NGOs bezeichnen die Umsetzung der Istanbul-Konvention in diesem Zusammenhang als diskriminierend. Sie fordern, dass alle Gewaltopfer unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus in der Schweiz vor Gewalt geschützt werden. In einem Vertiefungsbericht zur Situation gewaltbetroffener, geflüchteter Frauen in der Schweiz verlangt die Arbeitsgruppe «Migrantinnen & häusliche Gewalt» («Femmes migrantes & vilence conjugales») explizit, das Recht der Opfer ehelicher Gewalt und ihrer Kinder auf Erteilung und Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung grosszügiger zu gestalten als bis anhin (Art. 50 Abs. 1 lit. b i.V.m. Abs. 2 AIG).

Nicht alle Kantone bieten denselben Schutz

Umfang und Art der Gesetze zum Schutz von Gewaltopfern sowie deren Anwendung unterscheiden sich von Kanton zu Kanton, wie der Stand der Gesetzgebung vom Januar 2021 zeigt. Während etwa in Neuenburg, Genf, Zürich, Obwalden, Waadt und Wallis Spezialgesetze zum Schutz vor Gewalt in Kraft sind, verfolgen die meisten anderen Kantone einen minimalistischeren Ansatz, indem sie ihre Verpflichtungen aus der Istanbul-Konvention in bestehende Gesetze integriert haben.

So besitzt etwa der Kanton Waadt ein kantonales Gesetz zur Organisation der Prävention und Bekämpfung von häuslicher Gewalt, dessen Geltungsbereich sich auch auf ehemalige Ehepartner*innen, eingetragene Partner*innen und Lebensgefährten*innen erstreckt. Weiter hat der Kanton Zürich in seinem Gewaltschutzgesetz jüngst den Schutz vor Stalking verbessert, indem er im Gesetz dem Personenkreis der potenziellen Stalker*innen erweitert hat: Die Polizei kann nun auch bei Personen einschreiten, die nicht in einer besonderen Beziehung zum Opfer stehen, wie etwa Nachbar*innen und Arbeitskolleg*innen.

Demgegenüber besitzt der Kanton Bern kein spezifisches Gesetz zum Schutz vor Gewalt, sondern hat entsprechende Bestimmungen in sein revidiertes Polizeigesetz integriert. Dasselbe Vorgehen wählten etwa auch die Kantone Basel-Stadt, Glarus oder Graubünden. Grundsätzlich fehlt es in den meisten Kantonen immer noch an spezifischen Bestimmungen oder Aktionsplänen zur Bekämpfung von Gewalt und dem Schutz der Opfer, wie ein Bericht der Schweizerischen Konferenz gegen häusliche Gewalt veranschaulicht. Doch auch die Umsetzung der Gesetzgebung ist problematisch: Auch wenn Basel-Stadt die Anzahl Plätze in seinen Unterkünften für Gewaltopfer per Leistungsvereinbarung von 17 auf 40 erhöht hat, bleibt der Zugang für die Opfer aufgrund der geringen Zahl der Plätze stark eingeschränkt.

Für das Netzwerk Istanbul Konvention ist es nicht akzeptabel, dass der Schutz und die Unterstützung für von Gewalt betroffene Personen je nach Wohnkanton variiert. Die Mitgliederorganisationen prangern die mangelnde Zusammenarbeit zwischen den Kantonen an, welche Menschenleben gefährdet. Diese regionalen Unterschiede und die teilweise minimalistische Umsetzung der Verpflichtungen aus der Istanbul-Konvention stehen zunehmend im Widerspruch zu den Fortschritten auf internationaler Ebene – wo das Leid der Opfer geschlechterspezifischer Gewalt mehr und mehr anerkannt wird. Das Netzwerk Istanbul Konvention fordert in seinem NGO-Bericht (S. 30), dass auf nationaler, kantonaler und kommunaler Ebene – unter Einbezug der Zivilgesellschaft – konkrete und inklusive Strategien und Aktionspläne im Sinne von Artikel 4 der Istanbul Konvention erarbeitet werden.

Es fehlen die Daten

Das Eidgenössische Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann (EBG) ist dafür verantwortlich, die Zusammenarbeit, Koordination und Kohärenz des staatlichen Handelns – insbesondere von verschiedenen kommunalen, kantonalen und eidgenössischen Akteur*innen – bei der Prävention und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt sicherzustellen. Laut einem vom Eidgenössischen Büro in Auftrag gegebenen Gutachten zum statistischen Datenbedarf der Schweiz für die Staatenberichtserstattung der Istanbul-Konvention fehlen noch in verschiedenen Bereichen die Datengrundlagen: Neben einer gross angelegten Prävalenzstudie zu Gewalt gegen Frauen mangelt es insbesondere im Bereich der Verfahrensdaten (Strafverfahren, Strafurteile), der polizeilichen Intervention sowie der Sozial- und Gesundheitsdienste an statistischen Grundlagen. Dies gilt insbesondere für die Gewalt, welche transsexuelle, intergeschlechtliche und nicht-binäre Personen erleiden.

In diesem Sinne machte der Schattenbericht der NGO-Koordination Post Beijing im Mai 2021 auf die Datenlücke zu Transpersonen, nicht-binären Menschen sowie intergeschlechtliche Frauen aufmerksam und forderte, dass Daten konsistent nach Geschlecht, Alter und Behinderungen aufgeschlüsselt werden. Ebenso verweist der Vertiefungsbericht der Arbeitsgruppe «Migrantinnen & häusliche Gewalt» darauf, dass es an statistischen Grundlagen über von Gewalt betroffene Migrant*innen fehlt. Obwohl sich die Schweiz zudem mit der Verabschiedung der Istanbul-Konvention zum Schutz von trans Personen verpflichtet hat (Art. 4 Abs. 3 IK), werden transfeindliche Hass- und Gewaltdelikte statistisch nicht erfasst. In vielen Institutionen fehlt es gemäss dem Transgender Network Switzerland (TGNS) zudem an einem Bewusstsein dafür, wie mit gewaltbetroffenen trans Personen umgegangen werden soll.

Um die statistischen Datengrundlagen für die Staatenberichtserstattung zu erhalten, empfiehlt das Eidgenössische Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann einerseits die zusätzliche Analysen existierender Statistiken, deren Erweiterung und Verbesserung, andererseits die Erarbeitung neuer Studien, zusätzlicher Umfragen und neuer Forschungsprojekte. 

Der Bundesrat unternahm hierzu jüngst einen Schritt in die richtige Richtung: Am 28. April 2021 verabschiedete er die Gleichstellungsstrategie 2030. Darin wird erstmals konkret das Ziel einer geschlechterspezifischen Datenerhebung in den Statistiken und Studien des Bundes formuliert. Damit entspricht der Bundesrat unter anderem den Motionen von Eva Herzog (Motion 20.3588) im Ständerat und Min Li Marti (Motion 20.3498) im Nationalrat. Bis Ende 2021 sollten konkrete Massnahmen erarbeitet werden, wie den Zielen der Gleichstellungsstrategie Rechnung getragen werden kann.

In ihrem Schattenbericht fordert die NGO-Koordination Post Beijing, dass die Untersuchung von Gewaltvorfällen sich nicht auf Verstösse gegen das Strafgesetzbuch beschränkt – denn viele Fälle gelangen gar nicht erst zur Anzeige (S. 17). Ausserdem sollen Gleichstellungsstrategien in Zusammenarbeit mit NGOs, Fachdiensten, Netzwerken und Wissenschaftlern erarbeitet werden, um die Vielfalt in Bezug auf Geschlechtsidentität, sexuelle Orientierung und Merkmale sowie Intersektionalität zu berücksichtigen (S. 7). Eine Gender-Perspektive würde es ermöglichen, die Dynamik von Konflikten zu analysieren, indem die Rolle der Männlichkeit in diesen Prozessen berücksichtigt wird.

Ein Mangel an Ressourcen

Neben der Verabschiedung mehrerer Gesetze und Instrumente auf Kantons- und Bundesebene haben Bund und Kantone im April 2021 eine Roadmap verabschiedet, die weitere Massnahmen zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt definiert. 

Der Bundesrat hat beschlossen, die Bekämpfung von geschlechtsspezifischer Gewalt zu einem Schwerpunkt der Gleichstellungsstrategie 2030 im Programm für die Legislaturperiode 2019-2023 zu machen (Art. 9, Ziel 8, Massnahme 42). In der Legislaturperiode, welche das Parlament im September 2020 angenommen hat, ist zudem die Erarbeitung eines nationalen Aktionsplans zur Umsetzung der Istanbul-Konvention vorgesehen. Weitere Massnahmen sind unter anderem die Einführung einer zentralen 24-Stunden-Telefonnummer für Gewaltbetroffene –  eine Forderung im Schattenbericht des Netzwerk Istanbul Protokoll (S. 68) – oder die Einführung eines Notfallknopfs in Einzelfällen, der in einem Pilotprojekt getestet werden soll.

Das Netzwerk der Istanbul Konvention weist nach wie vor auf die fehlenden Mittel zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen hin. Die aktuellen staatlichen Angebote und Massnahmen entsprechen nicht den Bedürfnissen aller Opfer und sind zudem nicht für alle Betroffenen zugänglich. Die damit einhergehende Diskriminierung – insbesondere von Menschen mit Behinderungen, Migrantinnen, LGBTIQA+ Menschen und älteren Personen – bedeutet zudem eine faktische Duldung von Gewalt durch den Schweizer Staat. Besonders stossend ist der Vorbehalt der Schweiz zu Artikel 59 der Istanbul-Konvention. Dieser zwingt Opfer von Gewalt in der Ehe ohne Schweizer Pass faktisch dazu, in ihrer Situation auszuharren, aus Angst ihren Aufenthaltsstatus zu verlieren. Weiter fordert die Zivilgesellschaft von der Schweiz auch digitale und ökonomische Gewalt zu berücksichtigen, auch wenn beide Phänomene nicht in der Istanbul-Konvention enthalten sind. Schliesslich sind weitere Massnahmen zu ergreifen: Eine Neudefinition von Vergewaltigung im Strafgesetzbuch – auf Grundlage der Einwilligung, die Ausweitung der Antirassismusstrafnorm (Art. 261bis StGB) auf die Geschlechtsidentität sowie eine stärkere Berücksichtigung intergeschlechtlicher Menschen im nationalen Aktionsplan. Auch weil der UNO-Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau kürzlich daran erinnerte, dass «geschlechtsspezifische Gewalt eine Form von Diskriminierung und Folter ist», erwartet die Zivilgesellschaft ein stärkeres Engagement der Schweiz. Sie ist durch Artikel 4 der Istanbul-Konvention dazu verpflichtet, das Abkommen inklusiv und diskriminierungsfrei umzusetzen.

* Der Begriff «Frauen» meint Personen, die sich ganz oder teilweise weiblich identifizieren, als Mädchen/Frauen gelesen und/oder als Frauen sozialisiert wurden.