SKMR-Studie zum Rechtsschutz gegen polizeiliche Übergriffe

Wenn von polizeilichen Übergriffen oder anderem Fehlverhalten von Angehörigen der Polizei die Rede ist, so stehen selten verfahrensrechtliche Aspekte im Vordergrund. Viele der Fälle widerspiegeln jedoch beispielhaft die Rechtsunsicherheit bezüglich wirksamer Beschwerdemechanismen und Strafverfahren gegen Polizeikräfte in der Schweiz.

Eine Studie des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Menschenrechte (SKMR) nimmt sich dieser Thematik an, dokumentiert die existierenden Beschwerdemechanismen für Opfer von unverhältnismässiger Polizeigewalt und setzt sich kritisch mit dem Zugang zum Recht auseinander. Die Studie konzentriert sich auf die kantonalen Beschwerdemechanismen und basiert zu einem wesentlichen Teil auf Interviews, welche mit Angehörigen der kantonalen Polizeikorps und der Staatsanwaltschaft, Anwälten/-innen, Ombudspersonen und NGO-Vertretern/-innen geführt wurden.

Zunächst dokumentiert die Studie die Empfehlungen, welche internationale Gremien in den vergangenen Jahren zu den Themen Polizeigewalt und Beschwerdestellen zuhanden der Schweiz formuliert haben. Es folgt eine Darstellung der menschenrechtlichen Vorgaben zum Rechtsschutz gegen polizeiliche Übergriffe. Das Kernstück der Studie geht auf die Frage ein, welche Beschwerdemechanismen in der Schweiz bestehen und diskutiert die Besonderheiten bei Strafverfahren gegen Polizisten/-innen. Die Studie illustriert auch weitere, teilweise wenig bekannte Rechtsmittel, die zur Verfügung stehen. Die Autoren/-innen zeigen abschliessend auf, dass einige Kantone die Probleme mit beispielhaften Massnahmen angegangen sind.

Kritik internationaler Menschenrechtsorgane an der Schweiz

Die bestehenden Beschwerdemechanismen bei unverhältnismässiger Polizeigewalt genügen den internationalen Vorgaben und Standards nicht. Darauf haben Vertreter/innen von verschiedenen Menschenrechtsgremien die Schweiz in den vergangenen Jahren mehrfach hingewiesen. Sie fordern unter anderem  die Errichtung unabhängiger Mechanismen mit weitgehenden Kompetenzen in allen Kantonen und regen eine nationale Datenbank über vorgebrachte Beschwerden gegen die Polizei an. Siehe hierzu:

• «Polizeigewalt / unabhängige Beschwerdestellen - ausgewählte Empfehlungen an die Schweiz»
  Dokumentation auf die humanrights.ch

Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) befasste sich mit der Thematik und verurteilte die Schweiz in zwei Fällen von beanstandetem Verhalten der Polizei, unter anderem weil die Vorwürfe nur in ungenügender Weise von den Behörden untersucht wurden. (Siehe hierzu die Artikel zu den EGMR-Fällen «Dembele gegen die Schweiz» und «Scavuzzo-Hager et al. gegen die Schweiz»).

Menschenrechtliche Vorgaben zum Rechtsschutz

Auf regionaler und internationaler Ebene regeln diverse verbindliche Normen und Soft-Law-Standards den Schutz vor Misshandlungen und Tötungen durch den Staat. Zu den Rechtsquellen der verbindlichen Normen gehören die Europäische Menschenrechtskonvention, der UNO-Pakt II, die Antifolterkonvention und die Antirassismuskonvention. Soft-Law-Standards finden sich unter anderem im Europäischen Kodex der Polizeiethik, der Erklärung der Vereinten Nationen über die Grundprinzipien der rechtmäßigen Behandlung von Verbrechensopfern und Opfern von Machtmissbrauch und den Grundsätzen für eine effektive Untersuchung und Dokumentation über Fälle von Folter und anderen grausamen, unmenschlichen und entwürdigende Praxen und Strafen.

Untersuchungspflicht

Aus diesen Rechtsinstrumenten resultieren Pflichten für die Organe des Staates. Dazu gehört etwa, dass die Behörden bei Tötungen, Verletzungen durch Schusswaffen oder unmenschlichen, bzw. erniedrigenden Behandlungen durch Polizeibeamte von Amtes wegen tätig werden müssen. Der Staat steht in der Pflicht, die schuldige Person zu identifizieren und zu sanktionieren. Er muss die Untersuchung zügig angehen und wirksam vorgehen. Letzteres bedeutet unter anderem, dass die Untersuchung unabhängig, angemessen und unter Einbezug des Opfers stattzufinden hat. Die Untersuchungspflicht bedeutet auch, dass Polizeibeamte rechtsmissbräuchliches Verhalten von andern Beamten unverzüglich den Vorgesetzten und Justizbehörden melden müssen.

Anspruch auf eine wirksame Beschwerde

Von Bedeutung ist zudem, dass Opfern von Polizeigewalt ein Rechtsanspruch auf eine wirksame Beschwerde zukommt. Dieser ist erfüllt, wenn die betroffene Person an eine unabhängige und unparteiische Beschwerdeinstanz gelangen kann. Der Zugang zu einem Gerichtsverfahren im eigentlichen Sinn muss nicht gewährleistet sein. Die Beschwerdestelle muss jedoch über genügende Kompetenzen verfügen, die in Frage stehende Handlung aufzuheben, die Auswirkungen zu beseitigen oder allenfalls die Wiedergutmachung einzuleiten.

Informelle Beschwerdemechanismen

Wer das Verhalten eines Polizeibeamten melden will, hat mehrere Möglichkeiten. Die Studie zeigt, dass in erster Linie den informellen Beschwerdemechanismen wie der Bürgerbeschwerde, der Aufsichtsbeschwerde oder dem Ombudsverfahren eine wichtige Bedeutung zukommt. Bürger- und Aufsichtsbeschwerde bieten schweizweit einen einfachen Weg für Betroffene, ihre Unzufriedenheit zu artikulieren und allfällige Missverständnisse aufzuklären. Das Ombudsverfahren existiert dagegen nur in den Kantonen Zürich, Waadt, Basel Stadt, Basel Land und Zug.

Die Bürgerbeschwerde

Mit einer Bürgerbeschwerde kann das Verhalten eines Polizeibeamten direkt bei der Polizei gemeldet werden. Damit dient sie der Polizei als Feedback-Instrument und den Opfern als schnelle und unbürokratische Möglichkeit zu reklamieren. In der Regel ist dieser Beschwerdeweg nicht durch die Rechtsordnung definiert. Für die Erledigung der Beschwerde bestehen grundsätzlich keine Fristen.

In Landkantonen ist der Polizeikommandant für die Behandlung von Bürgerbeschwerden zuständig und sucht dabei regelmässig das persönliche Gespräch mit den Betroffenen. In Stadtkantonen hingegen werden die Beschwerden oft durch die Rechtsdienste der Polizei schriftlich beantwortet. Falls die Antwort der Polizei nicht zufriedenstellend ist, kann die gleiche Beschwerde als Aufsichtsbeschwerde oder als Strafanzeige bei einer anderen Instanz eingereicht werden.

In den grösseren Kantonen erfolgen jährlich zwischen 30 und 100 Beschwerden. In kleineren Kantonen sind es weniger als zehn pro Jahr. 

Die Aufsichtsbeschwerde

Von einer Aufsichtsbeschwerde wird gesprochen, wenn eine Beschwerde gegen die Polizei bei der zuständigen Aufsichtsbehörde eingeht. Dies ist in der Regel das übergeordnete Departement oder der Regierungsrat. Entscheidet eine Aufsichtsbehörde über die hervorgebrachte Angelegenheit, gilt dieser Entscheid grundsätzlich endgültig. Aufsichtsbeschwerden können interne Anweisungen nach sich ziehen.

Bürger- und der Aufsichtsbeschwerde unterscheiden sich darin, dass erstens bei der Aufsichtsbeschwerde ein Fehlverhalten der Polizei bei einer polizeiexternen und damit unabhängigeren Behörde gemeldet wird und dass zweitens die Aufsichtsbeschwerde im Gegensatz zur Bürgerbeschwerde gesetzlich geregelt ist. Die Praxis zeigt, dass Aufsichtsbeschwerden nur selten eingereicht werden.

Das Ombudsverfahren

Die Aufgabe einer Ombudsstelle besteht in der Schlichtung eines Konfliktes zwischen Bürger/innen und Beamten/-innen. Der Mehrwert dieses Verfahrens ergibt sich aus der Aussensicht und Unabhängigkeit sowie des vollständigen Akteneinsichtsrechts einer Ombudsstelle. 

Allgemein wird nur eine geringe Anzahl von Beschwerden bei den Ombudsstellen eingereicht, beispielsweise waren im Kanton-Baselland im Jahr 2011 nur 14 Beschwerden gegen die Polizei gerichtet.

Das Strafverfahren

Die wichtigste Möglichkeit, um gegen unrechtmässiges Verhalten der Polizei vorzugehen, bildet das Strafverfahren. Es bietet der Bevölkerung Rechtsschutz gegen ungerechtfertigte Gewalt und unverhältnismässiges Verhalten von Polizeibeamten. Mit ihm kommt der Staat seiner Untersuchungspflicht nach.

In der Schweiz sind Strafanzeigen gegen die Polizei sehr selten. Die Polizei erklärt den Umstand mit dem Verweis auf ihre gute Arbeit. Opferberatungs- und Ombudsstellen sehen den Grund dafür in systematischen Schwächen des Strafverfahrens, welche sich gegen Opfer auswirken. 

Für die Strafverfolgung von Straftaten, welche durch Polizeibeamte begangen wurden, gelten die allgemeinen Bestimmungen der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO). Während Opfer und Dritte ein Anzeigerecht besitzen, besteht für Polizeiangehörige eine Anzeigepflicht (Art. 302 StPO).

Die zentralen Probleme: unklare Zuständigkeiten…

Ein bedeutendes Problem bei der Einleitung eines Strafverfahrens besteht gemäss der Studie darin, dass die Überweisung von einer bei der Polizei eingereichten Beschwerde oder Anzeige an die Staatsanwaltschaft kaum geregelt ist. Wird beispielsweise eine Beschwerde nicht als Anzeige bezeichnet, wird zunächst ein Bürgerbeschwerdeverfahren und allenfalls in einem zweiten Schritt ein Strafverfahren eingeleitet. Problematisch ist dabei, dass die gleiche polizeiinterne Stelle für die Bürgerbeschwerden, die Überweisung an die Staatsanwaltschaft und für die Einleitung allfälliger Disziplinarmassnahmen zuständig ist und möglicherweise sogar eine Rechtsberatung für die betroffenen Mitarbeitenden anbietet.

..., Anzeigepflicht in der Praxis unwirksam…

Die SKMR-Studie dokumentiert, wie die Anzeigepflicht im Polizeialltag kaum eingehalten wird. Der Blick in die Praxis zeigt, dass Polizeiangehörige höchst selten eine Strafanzeige gegen Arbeitskolleginnen und –kollegen einreichen. Klare interne Richtlinien, wie mit solchen Anzeigen umzugehen ist, würden die Hürde senken. Zudem wäre es hilfreich, wenn Schutzmassnahmen für Hinweisgeber/innen eingerichtet würden. Wichtig sei zudem, dass im Korps eine Kultur gefördert würde, welche interne Meldungen begünstigt.

… und fehlende Unabhängigkeit

Auch die Unabhängigkeit der Strafuntersuchung steht immer wieder zur Debatte, da die Kooperation zwischen der Polizei und der Staatsanwaltschaft im Alltag sehr eng ist. Oftmals befinden sich die Räumlichkeiten der Behörden an denselben Standorten und die Staatsanwaltschaft ist auf eine gute Zusammenarbeit mit der Polizei angewiesen. Verschiedene Kantone sind sich dieser problematischen Konstellation bewusst und haben daher spezielle Vorkehrungen getroffen, um das Risiko der Befangenheit und der fehlenden Unabhängigkeit zu reduzieren. So sehen beispielsweise die Kantone Aargau, Basel-Landschaft und Solothurn vor, dass das Verfahren durch eine ausserregionale Staatsanwaltschaft geführt wird, die in einer anderen Region als die beschuldigten Polizeiangehörigen tätig ist.

Die SKMR-Studie betont, dass einer möglichst weitgehenden Unabhängigkeit der Strafuntersuchung eine zentrale Bedeutung zukomme. Grundsätzlich müsse bei der Einleitung des Strafverfahrens der Grundsatz «in dubio pro duriore» gelten, was bedeutet, dass im Zweifel eine Anklage zu erheben ist. Das wiederum heisst: Staatsanwaltschaften dürfen Verfahren nur einstellen, wenn es offensichtlich an Prozessvoraussetzungen mangelt oder die Handlung klarerweise nicht strafbar ist.

Weitere Rechtsmittel

Eine etwas neuere Möglichkeit, gegen Verhaltensweisen der Polizei vorzugehen, bietet die Beschwerde nach Art. 393 Strafprozessordnung. Dieses Rechtsmittel kann ergreifen, wer Verfahrenshandlungen der Polizei anfechten will (z.B. Nichtentgegennahme einer Strafanzeige oder unrechtmässiger Umgang im Rahmen einer Einvernahme). Mit einer solchen Beschwerde können sich allfällige Opfer direkt bei einem kantonalen Gericht zur Wehr zu setzen, was ein Vorteil ist, da das Gericht von Polizei und Staatsanwaltschaft unabhängig ist und die Kompetenz besitzt, den Sachverhalt vollständig abzuklären. Dennoch erlangte diese Beschwerdemöglichkeit bis anhin in der Praxis kaum Relevanz.

Im Verwaltungs- und Staatshaftungsverfahren bestehen weitere Instrumente, um sich gegen exzessive Polizeigewalt zur Wehr zu setzen. Das Verwaltungsverfahren wird dadurch erschwert, dass die Polizei mehrheitlich nicht durch einen Rechtsakt handelt, sondern mit ihrem Handeln auf einen direkten Taterfolg abzielt. Daher kann ein Verwaltungsverfahren nur über Umwege eingeleitet werden, was sehr selten geschieht. Das Staatshaftungsverfahren zeigt seine praktische Relevanz primär dann, wenn es um den Ersatz von Sachschäden wie beispielsweise Beschädigungen von Türen oder Schäden nach dem Einsatz von Gummischrot geht.

Vorbildliche Praktiken

Am Ende der Studie listen die Autoren/-innen eine Reihe vorbildlicher Praktiken aus unterschiedlichen Kantonen auf. Im Bereich der Bürgerbeschwerde und des internen Fehlermanagements identifiziert die Studie als «Best Practices» das Erstellen von Hinweisen auf Beschwerdemöglichkeiten auf der Webseite, eine klare Zuständigkeitsregelung, das Festhalten von Beschwerden in den Personaldossiers, das Schaffen von Transparenz durch das Führen von Beschwerdestatistiken, die Einführung von Whistleblower-Stellen und die Sensibilisierung in der Ausbildung.

Beim Strafverfahren kristallisierte sich unter anderem die Verankerung der Anzeigepflicht in Polizeigesetzen, die Festlegung inhaltlicher Kriterien, wann Anzeige erstattet werden muss und der Beizug ausserkantonaler Stellen für die Strafuntersuchung als beispielhafte Einrichtungen und Vorgehensweisen heraus.

Link zur Studie

• Rechtschutz gegen polizeiliche Übergriffe. Eine Darstellung der Beschwerdemechanismen in der Schweiz (pdf, 230 S.)
  Eine Studie des Schweizerischen Kompetenzzentrum für Menschenrechte durchgeführt von Jörg Künzli, Evelyne Sturm und Vijitha Veerakatty. Bern, 21. Februar 2014

Zusätzliche Informationen

• SKMR-Themenbereich: Polizei und Justiz
  Schweiz. Kompetenzzentrum für Menschenrechte SKMR
• Wie gefährlich ist die Polizei?
  Infosperber, 3. November 2013