Update: 31.08.2017

Nein zur Selbstbestimmungsinitiative = Ja zu den Menschenrechten

Die Volksinitiative «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)» der Schweizerischen Volkspartei SVP wurde im August 2016 eingereicht und kommt voraussichtlich im Herbst/Winter 2018 vor das Stimmvolk. Die Initiantinnen und Initianten wollen den Vorrang des Verfassungsrechts gegenüber dem Völkerrecht verankern und die Behörden verpflichten, der Verfassung widersprechende völkerrechtliche Verträge anzupassen und nötigenfalls zu kündigen. Weiter sollen völkerrechtliche Verträge, die nicht dem Referendum unterstanden, für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden nicht mehr massgebend sein.

Der Bundesrat, das Parlament und alle Parteien mit Ausnahme der SVP lehnen die Selbstbestimmungsinitiative (SBI) klar ab. Sie gefährdet die Rechtssicherheit in den internationalen Beziehungen und unterwandert die Glaubwürdigkeit der Schweiz als zuverlässige Vertragspartnerin. Schliesslich droht mit der SBI eine Schwächung der international gültigen Menschenrechte in der Schweiz, namentlich der Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).

Im Folgenden werden die Herkunft und der Inhalt der «Fremde-Richter-Initiative» erläutert, bevor die wichtigsten Argumente gegen die SBI dargelegt werden.

Wie kam es zur Selbstbestimmungsinitiative?

Seit der 1. August-Rede des damaligen Bundesrats Blocher im Jahr 2007 hatte die SVP über viele Jahre hinweg mit orchestrierten Polemiken und politischen Vorstössen gegen den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und das Völkerrecht im allgemeinen Stimmung gemacht. Was ist der sachliche Grund für diese Kampagne?

Juristische Ausgangslage

In der Schweiz wird ratifiziertes Völkerrecht automatisch Teil der eigenen Rechtsordnung. Die Bundesverfassung erklärt das Völkerrecht neben dem Bundesrecht für massgebend und hält fest, dass Bund und Kantone das Völkerrecht zu beachten haben. Damit müssen das Bundesgericht und die Behörden völkerrechtliche Vorgaben auch dann anwenden, wenn sie bestimmten verfassungsrechtlichen Regelungen widersprechen.

In der Vergangenheit ist es wiederholt vorgekommen, dass gewisse Aspekte von Volkinitiativen mit geltenden völker- und menschenrechtlichen Normen nicht vereinbar waren (z.B. Verwahrungs-Initiative, Minarett-Initiative, Ausschaffungs-Initiative). Da die völkerrechtlichen Normen jedoch Teil der Schweizerischen Rechtsordnung sind, müssen sie im Rahmen der Umsetzung einer angenommenen Volksinitiative und der Rechtsprechung ebenso wie die nationale Gesetzgebung und das Verfassungsrecht berücksichtigt werden. Dies gilt insbesondere für völkerrechtliche Garantien im Bereich der Menschenrechte.

Provozierte Probleme bewirtschaften

Die Bemühungen des Parlaments, einmal angenommene Volksinitiativen in menschenrechtskonforme Gesetze umzugiessen, waren der Schweizerischen Volkspartei (SVP) stets ein Dorn im Auge. Es war geradezu ein Zweck oder mindestens ein nützlicher Nebeneffekt der menschenrechtlich heiklen Volksinitiativen, aus den Schwierigkeiten der Umsetzung wieder politisches Kapital zu schlagen, indem Feindbilder wie die «fremden Richter in Strassburg» oder «das Völkerrecht» systematisch genährt wurden. Als Krönung der jahrelangen Polemiken startete die rechtspopulistische Partei am 10. März 2015 unter dem Titel «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)» die Unterschriftensammlung für ihre Initiative gegen das Völkerrecht und zog mit der entsprechenden Kampagne gegen die «fremden Richter» in den Wahlkampf für die National- und Ständeratswahlen im Herbst 2015.

Einreichung der Selbstbestimmungsinitiative

Nachdem die Generalprobe in Sachen «Landesrecht vor Völkerrecht» im Februar 2016 mit der Durchsetzungsinitiative gescheitert war (diese enthielt erstmals einen expliziten Vorrang des Landesrechts), zögerten die Initiantinnen und Initianten mit der Einreichung der Selbstbestimmungsinitiative. Zuerst wurde abermals eine Kampagne gegen die «fremden Richter» lanciert, diesmal gegen ein mögliches institutionelles Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der EU.

Schliesslich wurde die Selbstbestimmungsinitiative am 12. August 2016 mit 116 428 gültigen Unterschriften eingereicht. Im Juli 2017 veröffentlichte der Bundesrat seine Botschaft zur Initiative und beantragt darin dem Parlament, diese abzulehnen. Damit ist der Ball beim Parlament, welches sich nun zur Vorlage äussern muss und allenfalls einen Gegenvorschlag ausarbeiten wird, bevor die Selbstbestimmungsinitiative vor das Stimmvolk kommt.

Was will die Selbstbestimmungsinitiative?

Mit der Initiative soll der Vorrang der Bundesverfassung gegenüber dem Völkerrecht eingeführt werden. Der Initiativtext erweckt den Anschein, eine klare Regelung des Verhältnisses von Landesrecht und Völkerrecht zu schaffen und absolute Widerspruchsfreiheit herzustellen. Bei genauerer Betrachtung wird aber ersichtlich, dass das Gegenteil der Fall ist, denn der Wortlaut der Initiative wirft viele komplexe Auslegungsprobleme auf.

Vorrang der Bundesverfassung

Der erste Teil der Selbstbestimmungsinitiative will Art. 5 der Bundesverfassung um die Bestimmungen ergänzen, dass diese die «oberste Rechtsquelle» darstellt und zugleich über dem Völkerrecht steht und ihm vorgeht. Ausgenommen von dieser Bestimmung ist in diesem Absatz der Initiative lediglich das zwingende Völkerrecht.

Ausräumung von Widersprüchen

Zweitens hält die Initiative in einem neuen Art. 56a fest, dass Bund und Kantone keine völkerrechtlichen Verpflichtungen eingehen dürfen, welche der Bundesverfassung widersprechen. Liegt ein solcher Widerspruch vor, muss eine entsprechende «Anpassung der völkerrechtlichen Verpflichtungen an die Bundesverfassung» vorgenommen werden, «nötigenfalls durch Kündigung der betreffenden völkerrechtlichen Verträge.» Auch hier sind die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts vorbehalten.

Und eine grosse Ausnahme

Spätestens mit dem dritten Artikel der Selbstbestimmungsinitiative ist es jedoch mit der vermeintlichen Eindeutigkeit vorbei. Entgegen der Stossrichtung der ersten beiden Artikel fordert die vorgeschlagene Ergänzung von Art. 190 BV, dass zukünftig nebst Bundesgesetzen nur noch völkerrechtliche Verträge, «deren Genehmigungsbeschluss dem Referendum unterstanden hat», für das Bundesgericht und andere rechtsanwendende Behörden «massgebend» sind.

Dies bedeutet jedoch umgekehrt, dass der vorab postulierte Vorrang der Bundesverfassung vor einem völkerrechtlichen Vertrag für das Bundesgericht dann nicht mehr gilt, wenn die Möglichkeit bestanden hat, gegen den Vertrag das Referendum zu ergreifen. Damit ist die vermeintlich klare Vorrangregelung entscheidend relativiert.

Argumente gegen die Selbstbestimmungsinitiative

Die Argumente gegen die Selbstbestimmungsinitiative sind zahlreich und wiegen schwer. Im Folgenden werden die wichtigsten Gründe gegen die Initiative erläutert. Im Fokus stehen dabei insbesondere der Menschenrechtsschutz und die Rechtssicherheit in der Schweiz. Darüber hinaus richtet sich die Volksinitiative nicht nur gegen die Menschenrechte, sondern gegen das Völkerrecht als Ganzes und damit auch gegen die wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen der Schweiz.

Angriff auf die Menschenrechte

Das eigentliche Ziel der SVP-Initiative ist die Relativierung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) – bis hin zur möglichen Kündigung: Da die EMRK bei der Ratifizierung 1974 noch nicht dem Referendum unterstand, könnten die darin enthaltenen Menschenrechtsgarantien von den schweizerischen Behörden und Gerichten im Falle eines Normenkonfliktes mit inländischem Recht nicht mehr als massgebend eingestuft werden. Entsprechende Rügen seitens des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) müssten unbeachtet bleiben. Die EMRK würde – wie das Russland bereits heute vormacht – nur noch von Fall zu Fall angewandt. Konsequenterweise müsste die Schweiz in der Folge aus der EMRK und dem Europarat austreten.

Die Initiative gefährdet somit die Geltung des europaweiten Mindeststandards für Menschenrechte in der Schweiz und die damit verbundene Rechtssicherheit. Die EMRK garantiert, dass eine Missachtung der Menschenrechte durch den Gesetzgeber oder die Stimmberechtigten von den Gerichten korrigiert werden kann. Denn in der Schweiz gibt es mit Ausnahme des zwingenden Völkerrechts keine materiellen Schranken für Verfassungsänderungen. Umso wichtiger ist der internationale Grundrechtsschutz für die Sicherstellung der individuellen Freiheitsrechte.

Erosion der europäischen Wertegemeinschaft

Ausserdem ist die EMRK ein Garant für den Frieden, die Sicherheit und die freiheitlichen Errungenschaften in Europa. Durch die erzwungene Missachtung der EMRK (und der Urteile des EGMR) oder gar einen Austritt aus dem Europarat würde die Schweiz diesen Pfeiler des Menschenrechtsschutzes gefährden und wäre nebst Weissrussland das einzige Land in Europa, welches seinen Bürgerinnen und Bürgern den Schutz der EMRK vorenthält.

Eine unehrliche Initiative

Die SVP greift die Menschenrechte nicht offen an, sondern möchte diese über den Schleichweg des angeblichen «Vorrangs» der Verfassung schwächen. Auch die Initiantinnen und Initianten der Selbstbestimmungsinitiative wissen, dass eine offene Ablehnung der Menschenrechte unpopulär wäre, und sie versuchen daher, einen Volksentscheid gegen die Menschenrechte zu erwirken, indem auf das abstrakte «Völkerrecht» und das populäre Feindbild der «fremden Richter» fokussiert wird.

Vorrangregelung in sich widersprüchlich

Wie bereits erwähnt, führt die Relativierung der Vorrangregelung im dritten Teil des Initiativtextes zu einer unausgewogenen Mischordnung. Völkerrechtliche Abkommen von untergeordneter Bedeutung werden für massgebend erklärt, während erstrangige internationale Abkommen hinter die Bundesverfassung zurücktreten müssen. So unterstand etwa die Regelung für die Überwachung und Behandlung von Balastwasser und Sedimenten von Schiffen dem Referendum, während das Übereinkommen über die Verhütung und Bestrafung des Völkermords keiner optionalen Genehmigung durch das Volk bedurfte. Damit widerlegt die SBI ihren illusorischen Anspruch, für eine allgemeingültige und eindeutige Klärung des Verhältnisses Landesrecht-Völkerrecht zu sorgen, gleich selbst.

Vertrags- und Vertrauensbruch auf höchster Ebene

Wie bei privaten Abmachungen und Verträgen gilt auch im Völkerrecht, dass man sich an einmal getroffene und eingewilligte Abmachungen und Verträge hält (gemäss dem völkerrechtlichen Prinzip pacta sunt servanda). Ohne dieses selbstverständliche Prinzip ergibt es überhaupt keinen Sinn (geschweige denn ein Interesse des Gegenübers), überhaupt eine Abmachung zu treffen. Demgemäss gilt auch die Regel, dass ein Staat sich nicht auf innerstaatliches Recht berufen darf, um die Nichteinhaltung eines völkerrechtlichen Vertrages zu rechtfertigen.

Die Selbstbestimmungsinitiative gibt jedoch eine konkrete Anweisung zum völkerrechtlichen Vertragsbruch. Die Schweizer Rechtsprechung wird gezwungen, völkerrechtliche Verpflichtungen, die keinem Referendum unterstanden und die in Konflikt mit der Bundesverfassung stehen, zu ignorieren und der Bund wird verpflichtet, letztere neu zu verhandeln und nötigenfalls zu kündigen. Dies macht die Schweiz zu einer umfassenden Vertragsbrecherin von völkerrechtlichen Verpflichtungen und führt zu einem radikalen Vertrauensbruch gegenüber der Staatengemeinschaft. Damit stellt sich die Schweiz auf dem internationalen Parkett ins Abseits und macht sich handlungsunfähig, da andere Staaten kein Interesse daran haben dürften, auf dieser Grundlage Verträge mit der Schweiz abzuschliessen.

Schwächung des Völkerrechts: ein Schnitt ins eigene Fleisch

In der Staatengemeinschaft haben insbesondere kleinere Staaten wie die Schweiz ein starkes Interesse an allgemeingültigen, für alle Staaten gleichermassen geltenden Regeln. Mit ihrer Unterschrift unter einen völkerrechtlichen Vertrag verpflichten sich die beteiligten Staaten freiwillig und souverän, die im Vertrag festgelegten Regeln zu befolgen. Dadurch wird die Staatenwelt berechenbarer.

In einer Staatenwelt ohne Völkerrecht herrscht das Recht des Stärkeren. Dies ist mitunter ein Grund, warum sich die Schweiz als Kleinstaat seit jeher für die Stärkung des Völkerrechts und seine Verbindlichkeit eingesetzt hat. Die Selbstbestimmungsinitiative ist somit ein Schnitt ins eigene Fleisch: Sie untergräbt ein internationales System, auf welches die Schweiz angewiesen ist.

Wirtschaftsstandort: Die Schweiz ist keine Insel

Die Schweiz hat auch deshalb ein grosses Interesse an der Geltungskraft von Völkerrecht, weil ihre Volkswirtschaft in die Weltwirtschaft integriert ist und der Wohlstand der Schweiz massgeblich von dieser Beteiligung abhängt. Ein intaktes System des internationalen Wirtschaftsrechts ist die unabdingbare Grundlage für den Wirtschaftsstandort. Das WTO-System ist von grosser Bedeutung für schweizerische Unternehmen und ihren Zugang zu den internationalen Märkten. Die Selbstbestimmungsinitiative setzt die Grundlagen des schweizerischen Wohlstands aufs Spiel.

Breiter Widerstand gegen die Selbstbestimmungsinitiative

Seit die SVP ihren Angriffskurs gegen die Menschenrechte in der Schweiz deutlich gemacht hat, hat sich in der Zivilbevölkerung und in der Politik breiter Widerstand formiert. Bereits zur Lancierung der «Fremde-Richter»-Initiative haben sich die zivilgesellschaftliche Kampagne «Schutzfaktor M», der nebst humanrights.ch über 100 weitere Organisationen angehören, sowie in einem gemeinsamen Statement alle relevanten politischen Parteien der Schweiz (ausser der SVP) mit aller Deutlichkeit gegen die Initiative ausgesprochen. Seither sind viele Akteure und Bewegungen gegen die SBI hinzugekommen. Eine Übersicht der wichtigsten Kampagnen, Argumentarien und Beiträge gegen die Selbstbestimmungsinitiative findet sich im folgenden Artikel.

Fazit

Die Selbstbestimmungsinitiative ist ein Angriff auf die Schweizer Rechtsordnung. Die Auswirkungen auf das Rechtssystem wären derart gravierend, dass sie die individuellen Grundrechte, die Rechtssicherheit, die Stabilität und den Wohlstand in der Schweiz über die nächsten Jahrzehnte gefährden würde. Zur Veranschaulichung des resultierenden Chaos denke man an den Brexit, nur dass die Schweiz nicht lediglich mit einem Partner brechen, sondern sämtliche Verträge mit allen Staaten auf einmal in Frage stellen würde.

© humanrights.ch / MERS - Hallerstr. 23 - CH-3012 Bern - Tel. +41 31 302 01 61