Update: 06.03.2018

Ablehnung der Justiziabiltät der Sozialrechte in der Schweiz

Seit die Schweiz den UNO-Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (WSK-Rechte) im Jahre 1992 ratifiziert hat, vertritt das Bundesgericht die Auffassung, die Garantien dieses Vertrages würden in der Schweiz nur einen Auftrag an den Gesetzgeber und keine subjektiven, einklagbaren Rechte begründen. Seit kurzer Zeit ist diese Position offenbar in Bewegung geraten, wenn auch nur langsam.

Politisch motiviertes Dogma

Mit der pauschalen Ablehnung der Einklagbarkeit (Justiziabilität) der WSK-Rechte hält sich das Bundesgericht stur an die Botschaft des Bundesrats zur Ratifizierung des UNO-Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte aus dem Jahre 1991, worin behauptet wurde, die WSK-Rechte hätten generell bloss programmatischen Charakter und würden sich nicht an Individuen, sondern nur an den Gesetzgeber richten. Deshalb seien sie von Einzelpersonen vor Gericht nicht einklagbar (vgl. BBI 1991 I 1202). Diese Einschätzung des Bundesrats sollte damals wohl dem zu erwartenden politischen Widerständen gegen die Ratifizierung den Wind aus den Segeln nehmen. Dies ist zwar gelungen; gleichzeitig hat sich die allzu pauschale Ablehnung der Justiziabilität der Sozialrechte zum irrationalen Dogma verfestigt. Letzteres ist im Laufe der Jahre zunehmend aufgeweicht worden.

In seiner Botschaft ans Parlament vom 19. Dezember 2012 zur Behindertenrechtskonvention (S. 674) vertrat der Bundesrat erstmals eine weniger strikte Haltung in Bezug auf die Einklagbarkeit von sozialen Rechten an einem Schweizer Gericht. Zudem verwendete der Bundesrat in derselben Botschaft erstmals in diesem Zusammenhang die Typologie der drei Arten von staatlichen Pflichten und akzeptierte implizit, dass die Achtungspflichten und die Schutzpflichten direkt anwendbar und einklagbar sind, sofern dies keine Gesetzesänderung zur Folge hat. Gemäss Florentin Weibel, welcher in Zusammenarbeit mit der Organisation FIAN eine Masterarbeit zum Thema Justiziabilität der WSK-Rechte in der Schweiz erarbeitete, hat der Bundesrat « einen ersten Schritt aus der Sackgasse getan, indem er die drei Arten von staatlichen Pflichten auf die aus Pakt I resultierenden Pflichten anwendet » (S. 27).

Möglicher Weg aus dem Teufelskreis?

Das Bundesgericht stützte sich in der Vergangenheit stets auf die Haltung des Bundesrats und letzterer berief sich seinerseits - wie die Antwort auf die einfache Anfrage von NR Gross am 27. Nov. 2000 zeigt - auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach die Bestimmungen des Pakt I nicht direkt anwendbar seien. Und beide Instanzen fühlten sich von der revidierten Bundesverfassung von 1999 legitimiert, worin die Sozialrechte bis auf wenige Ausnahmen zu Sozialzielen zurückgestutzt werden.

Indessen ist beim Bundesgericht allmählich eine Weiterentwicklung der Doktrin spürbar. Bereits in einem Entscheid aus dem Jahre 2004 zur Frage der Erhöhung der Studiengebühren an der Universität Basel (BGE 130 I 113) zeigte sich das Bundesgericht willig, bestimmte vom Pakt I abgeleitete Rechte als einklagbar zu beurteilen, sofern ganz bestimmte Bedingungen gegeben sind. Nichtsdestotrotz verteidigte und verteidigt das Bundesgericht auf formeller Ebene weiterhin das überholte Dogma, auch wenn es in den letzten Jahren bisweilen den Gehalt von WSK-Pakt-Rechten im Rahmen einer Auslegung des Gesamtzusammenhangs eines Falls zu berücksichtigen pflegte. Beweis dafür sind zwei wichtige Urteile aus dem Jahr 2011 (BGE 137 I 305 – Gleichstellungskommission des Katons Zug und 2C_738/2010 – Heimunterricht).

Florentin Weibel argumentiert in seiner Arbeit wie folgendermassen: «Wenn das Bundesgericht für jeden Fall analysiert, ob dieser nun in den Anwendungsbereich der Wirtschafts- und Sozialrechte fällt, so anerkennt er implizit, dass ebendiese WSK-Rechte möglicherweise einklagbar sind, sofern sie in den Anwendungsbereich der Klageschrift fallen.»

    Internationaler Druck steigt

    Obwohl eine eigentliche Praxisänderung hin zu einer differenzierten Wahrnehmung der justiziablen Teilgehalte der WSK-Rechte kurz- und mittelfristig als unwahrscheinlich gilt, regt die aktuelle Stossrichtung, ohne sie zu überschätzen, zum Denken an. Ebenfalls interessant ist eine Studie des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Menschenrechtevon 2013. Die Studie empfiehlt dem Bundesrat, sich vor dem Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte von seiner traditionellen Argumentation, also dem einzig programmatorischen Charakter der WSK-Rechte, zu verabschieden, um stattdessen vermehrt den Umstand in den Vordergrund zu rücken, dass die Schweiz die grosse Mehrheit der Verpflichtungen aus dem Pakt I erfüllt, insbesondere auf der Ebene des kantonalen Recht. Der Bund wird vermutlich in seinem nächsten Staatenbericht auf diese Argumentation umstellen, was ebenfalls einer Abweichung vom geltenden Dogma gleichkommt.

    Trotz diesem sich anbahnenden Wandel darf aber nicht vergessen gehen, dass sowohl der Bundesrat als auch das Bundesgericht im Grundsatz nicht von ihrer Position abgewichen sind. So weigert sich der Bundesrat noch immer, das Zusatzprotokoll zum Pakt I zu ratifizieren. Die Fortschritte, wenn auch wahrnehmbar, bleiben zum jetzigen Zeitpunkt zögerlich.

    Dies ist um so weniger nachvollziehbar, als die Position der Schweiz nicht nur von der helvetischen Rechtsdogmatik kritisiert wird, sondern zum ersten Mal bereits im Jahre 1998 vom Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte in seinen Concluding Observations zum ersten Staatenbericht der Schweiz als unzutreffend gerügt wurde. In den abschliessenden Bemerkungen zum zweiten Berichtszyklus vom 19. November 2010 empfiehlt dann der Ausschuss der Schweiz dringend, «einen wirksamen Mechanismus zu etablieren, um die Kompatibilität des Landesrechts mit dem Pakt sicherzustellen und bei Verstössen gegen die im Pakt verankerten Rechte wirksame Rechtsmittel vorzusehen».

    Alte und neue Herausforderungen

    Die ungeklärte Frage der Einklagbarkeit von Sozialrechten wird Parlament, Bundesrat und Gerichte auch künftig beschäftigen. Nebst der oben erwähnten Ratifizierung des Zusatzprotokolls zum Uno-Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sind hier besonders zwei anstehende Aufgaben zu erwähnen: zum einen die seit Jahrzehnten fällige Ratifizierung der revidierten Europäischen Sozialcharta, zum andern die Umsetzung der im Jahre 2014 ratifizierten Behindertenrechtskonvention, welche einige sozialrechtliche Bestimmungen enthält.

    Dokumentation

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