Leitprinzipien für eine menschenfreundliche Ausgestaltung des Freihandels

Wie müssen Freihandelsabkommen ausgestaltet sein, damit sie in ihren konkreten Auswirkungen die Menschenrechte nicht beeinträchtigen, sondern im Idealfall gleich fördern? Olivier De Schutter, UNO-Sonderberichterstatter für das Recht auf Nahrung, vermittelte am 31. Aug. 2011 in einem Vortrag den neuesten Stand in der Diskussion um menschenrechtliche Verträglichkeitsprüfungen. Der Anlass unter dem Titel «Handel und Menschenrechte», organisiert von der Politischen Abteilung IV des EDA, stiess auf grosses Interesse; der dafür vorgesehene Saal im Berner Käfigturm konnte den Ansturm nur knapp bewältigen.

Die Idee

Thema des eloquent präsentierten Vortrags war der «Entwurf von Leitprinzipien für menschenrechtliche Verträglichkeitsprüfungen bei Handels- oder Investitionsabkommen» vom 1. Juli 2011. Gleich zu Beginn erläuterte Prof. De Schutter die diesen Leitprinzipien zugrunde liegende Idee: Es gehe nicht darum, eine Auswahl von Sanktionsmechanismen zu definieren, die in Freihandelsabkommen integriert werden und im Falle der Nichtbeachtung von menschenrechtlichen Standards durch eine Vertragspartei zur Anwendung gelangen. Vielmehr solle durch menschenrechtliche Verträglichkeitsprüfungen vor und nach Abschluss eines solchen Abkommens dieses so ausgestaltet oder nachgebessert werden, dass die Menschenrechte in seiner Anwendung optimal zum Tragen kommen.

Bestehende Probleme

Anhand von Beispielen aus der Praxis illustrierte Prof. De Schutter, inwiefern Freihandel zu einer Verletzung des Rechts auf Nahrung oder Gesundheit führen kann. Diese Ursachenzusammenhänge sind wohl kaum mehr umstritten und werden zunehmend erforscht. Sie würden jedoch akzentuiert durch zwei Probleme auf der normativen Ebene:

Erstens seien Verpflichtungen aus Handelsabkommen viel konkreter formuliert als Verpflichtungen aus Verträgen zum Schutz der Menschenrechte. Die Staaten werden sich daher im Zweifelsfall eher nach dem Handelsabkommen richten. Auch sind die Sanktionsmechanismen von Handelsabkommen griffiger. So hat beispielsweise die Einführung von Strafzöllen eine direkte nachteilige Auswirkung auf den betroffenen Staat, während die Verurteilung durch ein Menschenrechtsorgan häufig nur rein deklaratorischen Charakter hat. Diese Problematik sei belegt durch Gerichtsurteile, in denen die Abwägung von Freihandel gegen Menschenrechte zugunsten des ersteren ausfiel.

Zweitens gäbe es noch keine erprobte Methodologie, wie der Schutz der Menschenrechte optimal in den Freihandel integriert werden kann. Zwar rufen Vertragsorgane zum Schutz der Menschenrechte die Staaten neuerdings dazu auf, ihre abgeschlossenen Handels- und Investitionsabkommen einer menschenrechtlichen Verträglichkeitsprüfung zu unterziehen. Jedoch sind grundlegende Fragen noch nicht geklärt, etwa wie diese menschenrechtlichen Verträglichkeitsprüfungen vorgenommen werden können, was sie auszeichnet (etwa in Abgrenzung von einer Nachhaltigkeits- oder Sozialverträglichkeitsprüfung), und inwiefern ihre Durchführung verknüpft ist mit der Verpflichtung der der Staaten, die Menschenrechte zu beachten.

Hintergrund und Zweck der Leitprinzipien

Hier kommen die von Prof. De Schutter ausgearbeiteten Leitprinzipen ins Spiel. Das 10-seitige Dokument, das zurzeit in Entwurfsform vorliegt, formuliert und kommentiert sieben zentrale Prinzipien. Diese sollen Staaten bei der Entwicklung und Durchführung von Menschenrechtsanalysen ihrer Handelspolitik unterstützen und damit sicherstellen, dass sie ihren menschenrechtlichen Verpflichtungen nachkommen. Der Ursprung der Leitprinzipien liegt in einem internationalen Expertenseminar, das letztes Jahr in Genf stattfand und in Zusammenarbeit mit der Erklärung von Bern EvB durchgeführt wurde. Nachdem verschiedene UNO-Menschenrechtsgremien die Leitprinzipien vorab kommentiert hatten, wurden diese überarbeitet und im Juli der Öffentlichkeit für ein weiteres Feedback zugänglich gemacht.

Inhalt der Leitprinzipien

Prof. De Schutter hob fünf Punkte besonders hervor:

• Der Zweck der menschenrechtlichen Verträglichkeitsprüfung liegt darin, dass die Staaten keine (Handels-)Verträge mehr abschliessen, die mit ihren Verpflichtungen zur Beachtung der Menschenrechte in Widerspruch stehen (Prinzip Nr. 2).
• Die Prüfung kann vor und nach Vertragsschluss erfolgen, und je nach ihrem Ergebnis sollte das Abkommen passende Massnahmen vorsehen (Prinzip Nr. 3).
• Jeder Staat soll selbst bestimmen, wie er diese Verträglichkeitsprüfung vornimmt, nur gewisse Grundvoraussetzungen wie Unabhängigkeit und Transparenz werden festgelegt (Prinzip Nr. 4).
• Prinzip Nr. 6 betont die Kernidee der menschenrechtlichen Verträglichkeitsprüfungen: Positive wie negative Folgen des Freihandels für die Menschenrechte sollen untersucht werden, um sicherzustellen, dass das Abkommen zum allgemeinen Niveau des Menschenrechtsschutzes beiträgt. Es geht also nicht mehr um die ideologische Frage, ob Freihandel gut oder schlecht ist, sondern um die technische Frage, wie die Staaten ihre menschenrechtlichen Verpflichtungen im Sachbereich Freihandel optimal nachkommen können.
• Den Staaten werden gewisse Richtlinien aufgezeigt, um menschenrechtliche Verträglichkeitsprüfungen effizient zu planen und durchzuführen (Prinzip Nr. 7).

Ausblick

Die Durchführung von menschenrechtlichen Folgenabschätzungen habe, so De Schutter, auch ganz direkten und konkreten Nutzen für die entsprechenden Länder. Kleinere und wirtschaftliche schwächere Länder könnten ihre Verhandlungsposition stärken, wenn sie potenzielle Gefahren für den Schutz von Menschenrechten frühzeitig identifizieren. Aber auch exportorientierte Länder wie die Schweiz könnten von einer vorgängigen Analyse möglicher Auswirkungen eines Freihandelsabkommens auf die Menschenrechtssituation im Partnerland (und darauf basierenden Massnahmen) profitieren. Denn dies würde dazu beitragen, dass breitere Bevölkerungsschichten in der Lage sind, schweizerische Exportprodukte zu kaufen.

Wichtig für die weitere Entwicklung sei aber v.a., dass sich die Leitprinzipien in der Praxis bewähren können. Erste Erfahrungen stimmen Prof. De Schutter zuversichtlich. Das Freihandelsabkommen Kanadas mit Kolumbien etwa wurde nachträglich um die Bestimmung ergänzt, dass die Regierungen beider Länder einen jährlichen Bericht verfassen über die menschenrechtlichen Auswirkungen des Abkommens.

Noch bis zum 1. November dauert die öffentliche Vernehmlassung. Anschliessend will Prof. De Schutter die Leitprinzipien weiter verbessern, um sie im kommenden März in den Menschenrechtsrat der UNO einzubringen. Ob daraus eine Resolution oder eine Entscheidung, oder auch nur eine unverbindlichere Empfehlung oder Feststellung wird, lässt sich momentan noch nicht sagen. Ungeachtet des Ergebnisses wird Prof. De Schutter in seiner Eigenschaft als UNO-Sonderberichterstatter für das Recht auf Nahrung mit seiner Verve und Expertise diese erfreuliche Entwicklung weiter vorantreiben.

Quellen

Dieser Beitrag stützt sich teilweise auf einen Artikel der Erklärung von Bern EvB (online nicht mehr verfügbar), mit Dank an Thomas Braunschweig, EvB.

• Draft Guiding Principles on Human Rights Impact Assessments on Trade and Investment Agreements
  Seite des UN-Sonderberichterstatters für das Recht auf Nahrung, Stand am 1. Juli 2011
  (englisch, pdf 11 S.)
• Entwurf von Leitprinzipien für menschenrechtliche Verträglichkeitsprüfungen bei Handels- oder Investitionsabkommen
  Übersetzung von humanrights.ch (pdf, 2 S.)
• Handelsabkommen und Menschenrechte
  Alliance Sud vom 7. Sept. 2011
• Human Rights Impact Assessments for Trade and Investment Agreements
  Report of the Expert Seminar, June 23–24, 2010, Geneva, Switzerland (englisch, pdf 50 S.)