Internationale Leitlinien zur Vereinigungsfreiheit

Das Recht, sich in zivilgesellschaftlichen Organisationen zusammenzuschliessen, ist in vielen Staaten zunehmend unter Druck geraten. Vor diesem Hintergrund haben zwei Agenturen der OSZE und des Europarats im März 2015 in Genf ihre Leitlinien zur Vereinigungsfreiheit veröffentlicht. Sie richten sich primär an Parlamentarier/-innen und an Vertreter/innen der Zivilgesellschaft. Die Leitlinien sollen die Praktiker/innen darin unterstützen, die Gesetzgebung an internationale Standards anzupassen. Sie sind ein Hilfsmittel, um gesetzlich legitimierte Schikanen gegen kritische Nichtregierungsorganisationen zu korrigieren.

Die neuen Leitlinien zur Vereinigungsfreiheit sind vom Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte (ODIHR) der OSZE in Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission für Demokratie durch Recht (sogen. «Venedig-Kommission» des Europarats) verfasst worden. Neben den Empfehlungen enthalten die Leitlinien auch Beispiele von besonders gelungenen Lösungsansätzen (sogenannte «good practice») in einzelnen Staaten.

Das ODIHR greift mit den Leitlinien zum Schutz der Vereinigungsfreiheit bereits zum zweiten Mal innerhalb einem Jahr in die Debatte um Einschränkungen der Zivilgesellschaft durch staatliche Vorgaben ein. Im Sommer 2014 hatte es unter der Schirmherrschaft des Schweizer OSZE-Vorsitzes bereits die Leitlinien zum Schutz von Menschenrechtsverteidigern/-innen lanciert.

Zentral für das Funktionieren einer Demokratie

«Vereinigungen sind zentrale Elemente einer lebendigen Demokratie», sagte Michael Georg Link, Direktor des ODIHR bei der Lancierung der Leitlinien. «Gesetze, welche einen Einfluss auf Vereine haben, sollten deshalb Vereine befähigen, fördern und sie unterstützen.» Vereine in all ihren verschiedenen Formen, wie Interessenverbände, NGO’s, Gewerkschaften und politische Parteien, seien entscheidende Elemente für einen dynamischen demokratischen Staat.

Gianni Buquicchio, Präsident der Venedig-Kommission fügte dem hinzu, dass es in einer gut funktionierenden Demokratie keine Behinderungen der Vereinigungsfreiheit geben sollte. In einer wirklich demokratischen Gesellschaft müssten die Behörden von der Annahme geleitet werden, dass Vereinigungen und NGO sich an die Gesetze halten und entsprechend agieren. Sie können demnach lediglich konkret definierte Anforderungen aufstellen, die zu befolgen sind, um die öffentliche Ordnung zu schützen. Als Beispiel einer solchen Anforderung nannte Buquicchio die mögliche Registrierung von Organisationen.

Wann sind Einschränkungen erlaubt?

Die Vereinigungsfreiheit ist ein geschütztes Grundrecht, das mehrere internationale Abkommen (UNO-Pakt I Art. 8, UNO-Pakt II Art. 22 oder EMRK Art. 11) festgehalten. Grundsätzlich ist deren Einschränkung nur unter strengen Voraussetzungen erlaubt. Klar ist, dass die Vereinigungsfreiheit nicht begrenzt werden kann, wenn keine Gesetzesgrundlage dafür besteht. Aber selbst wenn eine solche vorliegt, muss die Einschränkung im konkreten Fall verhältnismässig sein und zum Schutz eines öffentlichen Interesses oder der Grundrechte Dritter das einzig mögliche Mittel sein. Zudem müssen Behörden, auch wenn sie aus einem legitimen Grund in die Vereinigungsfreiheit eingreifen, darum besorgt sein, dass der Kerngehalt dieses Menschenrechts geachtet bleibt. Dieser umfasst das Recht, sich mit andern Menschen zusammenzuschliessen und Vereine, Parteien, Gewerkschaften und andere zivilrechtliche Organisationen zu gründen. Auch darf niemand gezwungen werden, sich einer Vereinigung anzuschliessen. Aus menschenrechtlicher Sicht sind Organisationsverbote oder Zwangsmitgliedschaften per se hochproblematisch und nur in gut begründeten Ausnahmefällen zulässig.

Der Inhalt der OSZE-Leitlinien

Die Leitlinien zum Schutz der Vereinigungsfreiheit sollen diese Grundsätze nun also gegenüber den Staaten verdeutlichen. Sie enthalten insgesamt elf Prinzipien, die einen Mindeststandard darstellen, der von den nationalen Autoritäten gewahrt werden sollte. Die Leitlinien beruhen auf der umfangreichen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) und den erwähnten internationalen Menschenrechtsstandards:

  • Prinzip 1 schützt die Vermutung zugunsten der Rechtmässigkeit des Aufbaus, des Zwecks und der Aktivität der Vereinigung.
  • Prinzip 2 verpflichtet den Staat, die Ausübung des Rechts auf Vereinigungsfreiheit zu respektieren, zu schützen und zu ermöglichen. Dieses Prinzip benennt nicht nur die Achtungspflicht, sondern macht auch darauf aufmerksam, dass Schutzpflichten und Gewährleistungspflichten des Staates bestehen. Es ist dem Staat nicht nur verboten, störend einzugreifen, sondern er muss die Vereinigungen vor Eingriffen nichtstaatlicher Akteure schützen und darüber hinaus die Ausübung der Vereinigungsfreiheit durch die Schaffung eines Umfelds in welchem die Vereinigungen tätig sein können, ermöglichen.
  • Prinzip 3 schützt die Freiheit für jede Person, eine Vereinigung zu gründen, einer solchen (nicht) beizutreten oder Mitglied einer solchen zu bleiben. Niemand soll sanktioniert werden, weil er/sie einer Vereinigung (nicht) angehört.
  • Nach dem Prinzip 4 sollen Vereinigungen die Freiheit besitzen, den Zweck und die Aktivitäten, einschliesslich des Tätigkeitsbereichs, selbst festzulegen. Sie sollen bestimmen können, ob sie lokal, regional, national oder international tätig sein und anderen Vereinen, Verbänden oder Konföderationen angehören wollen.
  • Prinzip 5 stellt das Gleichbehandlungsgebot und Diskriminierungsverbot dar. Das Diskriminierungsverbot knüpft an eine Liste mit Diskriminierungsmerkmalen wie Aufenthaltsstatus oder Glaubenszugehörigkeit an. Auch aufgrund der (Nicht-) Zugehörigkeit zu einer Vereinigung darf niemand diskriminiert werden.
  • Prinzip 6 schützt die Meinungsäusserungs- und Gedankenfreiheit von Vereinigungen. Diese sollen das Recht haben, an politischen oder öffentlichen Debatten teilzunehmen, unbeachtlich dessen, ob die eingenommene Position mit der Regierungspolitik übereinstimmt oder eine Rechtsänderung befürwortet.
  • Prinzip 7 betrifft die Freiheit der Beschaffung, des Erhalts und Gebrauchs von Ressourcen. Vereinigungen sollen demnach die Freiheit haben, finanzielle, materielle oder personelle Ressourcen, ganz gleich ob nationaler, ausländischer oder internationaler Herkunft, zur Verfolgung ihrer Aktivitäten beschaffen, erhalten und gebrauchen zu können. Insbesondere sollen Staaten den Zugang zu Ressourcen nicht aus Gründen der Nationalität oder dem Herkunftsland der Quelle beschränken oder blockieren können und diejenigen, welche solche Ressourcen erhalten, nicht stigmatisieren dürfen.
  • Prinzip 8 verlangt eine gute Administration der Behörden betreffend Gesetzgebung, Politik und Tätigkeiten der Vereinigungen.
  • Prinzip 9 fordert von Einschränkungen, dass diese rechtmässig und zulässig sind. Zusätzlich müssen die Einschränkungen nach Prinzip 10 verhältnismässig sein.
  • Prinzip 11 beinhaltet das Recht auf ein effektives Rechtsmittel gegen eine Verletzung der Vereinigungsfreiheit.

Aufschlussreiche Erläuterungen

Die Leitprinzipien der OSZE sind mit über 150 Seiten umfangreich. Sie enthalten u.a. aufschlussreiche Hinweise auf die Interdependenz verschiedener Freiheitsrechte. Die Prinzipien halten fest, dass Vereinigungen ein Mittel sind, um andere Freiheiten wie etwa die Meinungsäusserungsfreiheit zu fördern. Die Wichtigkeit einer möglichst freien Ausübung der Vereinigungsfreiheit hat demnach zur Folge, dass einige Freiheiten und Schutzvorkehrungen, die für Individuen gelten, auf Vereinigungen ausgeweitet werden müssen, weil diese als repräsentative Organe der Individuen auftreten (Absatz 19 OSZE-Leitlinien).

Ein weiterer wichtiger Punkt, den die Leitlinien klarstellen, steht in Zusammenhang mit dem Organisationszweck: Gesetze dürfen den Zweck von Vereinigungen demnach weder vorschreiben noch beeinflussen. Sie dürfen allerdings bestimmte Organisationszwecke ausschliessen, unter der Voraussetzung, dass ein solches Verbot von den internationalen Menschenrechtsstandards abgeleitet werden kann. Restriktionen gegen Vereinigungen sind also ausnahmsweise erlaubt, etwa wenn eine Organisation Kriegspropaganda macht, oder aufruft zu religiös oder rassistisch motiviertem Hass, Diskriminierung und Gewalt. Dasselbe gilt auch für Organisationszwecke, die nicht mit einer Demokratie zu vereinbaren sind oder die durch Gesetze verboten sind, die ihrerseits nicht gegen die demokratische Staatsordnung verstossen (Absatz 179 OSZE-Leitlinien).

Aktuelle Relevanz der Leitlinien

Die OSZE-Leitlinien sind ein wichtiges Signal im Hinblick auf die Tendenz in autoritären Staaten, Organisationsgesetze zu erlassen, die den Hauptzweck haben, die Arbeit von unabhängigen NGOs zunehmend zu verunmöglichen.

Ein bekanntes Beispiel dafür ist Russland, das in jüngster Zeit weitgehende Gesetze erlassen hat, um die Finanzierung von Organisationen durch das Ausland zu verunmöglichen und sie als «Agenten» zu registrieren. Diese Erlasse haben mehrere Organisationen gezwungen, ihre Arbeiten einzustellen und haben dem Ruf von Menschenrechtsverteidigern/-innen geschadet. Das Ziel dieser russischen Gesetze ist in erster Linie, Kritiker/innen, die sich in Menschenrechtsorganisationen zusammengeschlossen haben, mundtot zu machen. Leider sind dem russischen Beispiel in den vergangenen Monaten andere Staaten wie Ungarn oder Aserbaidschan gefolgt und haben ihre Zivilgesellschaft mit ähnlichen Mitteln unter Druck gesetzt. Dabei wird von den Autoritäten regelmässig die Schutzbehauptung ins Feld geführt, die öffentliche Sicherheit sei bedroht.

Auch Rechtsstaaten kennen mitunter weitgehende Repressionsmittel und Verbotsregelungen für Vereinigungen. In Deutschland etwa sind mehrere Organisationen, meistens mit rechtsextremem Hintergrund, seit den 1980er Jahren verboten worden. Die Notwendigkeit solcher Massnahmen ist in Demokratien bis heute zu Recht stark umstritten. Aktuell ist aber auch in demokratischen Rechtsstaaten vermehrt politischer Druck auszumachen, die Aktivitäten von Organisationen, die als Förderer terroristischer Motive gelten, mit dem Argument der öffentlichen Sicherheit einzuschränken oder ganz zu verbieten.

Es besteht die Gefahr, dass eine solche Tendenz autoritären Staaten in die Hände spielt und dazu beiträgt, dass deren Repressionspolitik gegen Menschenrechtsorganisationen zunehmende indirekte Legitimation erhält.

Bedeutung der Leitlinien für die Schweiz

In der Schweiz ist die Vereinigungsfreiheit neben den internationalen Menschenrechtsabkommen durch Art. 23 der Bundesverfassung geschützt. Sie beinhaltet das Recht jeder Person «Vereinigungen zu bilden, Vereinigungen beizutreten oder anzugehören und sich an den Tätigkeiten von Vereinigungen zu beteiligen». Zudem darf niemand gezwungen werden, einer Vereinigung beizutreten oder anzugehören.

Einschränkungen in die Vereinigungsfreiheit sind, wie in anderen Staaten auch (siehe oben), in der Schweiz unter strengen Voraussetzungen möglich. Die Vereinigungsfreiheit kann nur eingeschränkt werden, wenn die allgemeinen Bedingungen für Eingriffe in Grundrechte nach Art. 36 der Schweizerischen Bundesverfassung erfüllt sind.

Der Bundesrat und das Parlament verfolgten bislang einen liberalen Kurs, was das Verbot von politischen Parteien und Organisationen anbelangt. So gewichtete der Bundesrat den Schutz der Vereinigungsfreiheit bisher hoch und erliess trotz internationalem Druck keine notrechtlichen Verfügungen zum Verbot von Organisationen wie der Arbeiterpartei Kurdistans (PKK) oder der Tamil Tigers. Auch hatte ein Verbot von extremistischen Parteien bis heute in der Schweiz keine Chance.

Die  OSZE-Leitlinien zur Vereinigungsfreiheit sind insofern auch für die Schweiz von Bedeutung, als dass auch hierzulande im Kontext des islamistischen Terrorismus sicherheitspolitische Überlegungen das Recht auf Vereinigungsfreiheit zunehmend infrage stellen. So ist seit Anfang 2015 ein dringliches Bundesgesetz in Kraft, welches die Organisationen Al-Qaïda und Islamischer Staat (IS) verbietet. Ausserdem steht ein Gesetzesartikel zum Verbot von terroristischen oder gewalttätig-extremistischen Organisationen zur Debatte, welcher Eingang ins Nachrichtendienstgesetz (NDG) finden soll. Dieser würde es dem Bundesrat ermöglichen, eine Organisation «welche mittelbar oder unmittelbar terroristische oder gewalttätig-extremistische Aktivitäten propagiert, unterstützt oder in anderer Weise fördert, und damit die innere oder äussere Sicherheit konkret bedroht», aufgrund einer gesetzlichen Grundlage und nicht nur per Notrecht zu verbieten. Gegen ein solches allfälliges Organisationsverbot würde das NDG keine Beschwerdemöglichkeit vorsehen. Im Unterschied zu dem in Aussicht stehenden Artikel können nach Art. 9 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS) bislang nur die Tätigkeiten einer solchen Organisation verboten werden, nicht aber die Organisation an sich.

Dokumentation

Weiterführende Informationen

24.04.2015