10 Jahre UNO-Menschenrechtsrat: Gestärkte Architektur, ambivalente Bilanz

Die Errichtung des Menschenrechtsrats wurde von der UNO-Generalversammlung am 15. März 2006 in New York beschlossen, worauf das Gremium seine Arbeit am 19. Juni 2006 in Genf aufnahm. Nach seinem zehnjährigen Bestehen drängt sich eine Zwischenbilanz auf. Diese zeigt ein widersprüchliches Gesamtbild.

Der Generalsekretär von Amnesty International Salil Shetty betont: «Wenn wir das zehnjährige Bestehen des UNO-Menschenrechtsrates feiern, muss sein Erfolg insbesondere an seinen Auswirkungen auf das reale Leben der gewöhnlichen Leute rund um die Welt gemessen werden.»

Eine Gruppe von internationalen Menschenrechtsorganisationen hat inzwischen in einem gemeinsamen Papier die häufigsten Kritikpunkte am Menschenrechtsrat in konstruktive Vorschläge zur Erhöhung von dessen Wirksamkeit umgemünzt.

Paradoxe Lage

Die Schweiz hatte sich intensiv für die Schaffung des Menschenrechtsrates eingesetzt. Von 2016 bis 2018 ist sie nun bereits zum dritten Mal dessen Mitglied. Der Aussenminister Bundesrat Didier Burkhalter zieht ein paradoxes vorläufiges Fazit über den Menschenrechtsrat und die globale Menschenrechtssituation:  «Die Architektur der Menschenrechte ist gestärkt worden. In der Tat hat sich aber die Situation in den letzten Jahren verschlechtert.»

«Was man nach zehn Jahren Menschenrechtsrat sagen kann, ist, dass er genau so politisiert ist wie die ehemalige Menschenrechtskommission», erklärt Adrien-Claude Zoller, Genfer Menschenrechtsexperte und langjähriger Beobachter des UNO-Systems. Dies sei so aus dem einfachen Grund, weil der Rat sich aus Vertretern/-innen von Staaten zusammensetze, und nicht aus Verfechtern/-innen der Menschenrechte. Aber in Genf gebe es auch enorm viele Begegnungen hinter den Kulissen und Initiativen zu künftigen Verhandlungen über neue Themen.

Positive Entwicklungen

Der Menschenrechtsrat kommt heute drei Mal pro Jahr zu regulären Sessionen zusammen statt nur einmal wie die ehemalige Menschenrechtskommission; dazu kommen in den letzten Jahren etwa drei zusätzliche Sondersessionen pro Jahr. Der Menschenrechtsrat kann somit aktueller und flexibler auf gewisse Krisen reagieren.

Von Menschenrechtsorganisationen und Fachleuten grundsätzlich positiv eingeschätzt wird das mit dem Menschenrechtsrat eingeführte neue Instrument der allgemeinen periodischen Überprüfung (Universal Periodic Review, UPR). Dabei wird jeder Mitgliedstaat der UNO mittels einer Peer review alle viereinhalb Jahre bezüglich der Respektierung der Menschenrechte von den andern Staaten durchleuchtet. Zum einen ist dies eine innovative Umsetzung des Prinzips der Universalität, das verhindert, dass Staaten und Themen nur selektiv einer menschenrechtlichen Kritik unterzogen werden. Zum andern spielen der aktive Einbezug und die professionelle Arbeit der Zivilgesellschaft und damit verbunden eine öffentliche Debatte auf nationaler wie internationaler Ebene ebenfalls eine Rolle. Allerdings sollten die Instrumente für das Follow-up von Empfehlungen unbedingt gestärkt werden.

Die Spezialverfahren des Menschenrechtsrates werden von den Menschenrechtsorganisationen insgesamt ebenfalls positiv beurteilt. Das Gewicht und der Einfluss der Spezialverfahren hat gemäss Amnesty International in den letzten Jahren zugenommen. Zahlreiche neue Mandate sind geschaffen worden für zentrale Themen wie zum Beispiel das Recht auf sicheres Trinkwasser und sanitäre Anlagen, das Recht auf Versammlungs- und Organisationsfreiheit, das Recht auf Privatsphäre (Sonderberichterstatter) oder die Diskriminerung der Frauen (Arbeitsgruppe) beziehungsweise die Situation in einzelnen Ländern wie Nordkorea (Untersuchungskommission) oder Eritrea und Weissrussland (Sonderberichterstatter).

Der Menschenrechtsrat hat neue weiche Standards geschaffen, die umgehend breit aufgenommen worden sind. Dazu zählen insbesondere die «Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte». Auch hat der Rat Menschenrechten, die sich aus anderen Rechten ableiten, wie jenes auf sauberes Wasser und Sanitätsversorgung, in Resolutionen zum Durchbruch als eigenständige Rechte verholfen.

In Sondersessionen hat der Menschenrechtsrat immer wieder Krisensituationen thematisiert. Initiativen des Rates führten etwa in der Elfenbeinküste, in Sri Lanka oder in Nordkorea zu weltweiter Aufmerksamkeit und verstärktem Druck hinsichtlich einer menschenrechtlichen Rechenschaftspflicht. Im Falle von Burundi versuchte der Menschenrechtsrat mit grossen Anstrengungen, schwere und systematische Menschenrechtsverletzungen zu verhindern.

Einschätzungen eines Experten

Der österreichische Menschenrechtsexperte Manfred Nowak unterscheidet die beiden Perioden 2006 bis 2010 und 2011 bis 2016. Die ersten Jahre seien geprägt gewesen von zahlreichen Versuchen, die Spezialverfahren massiv einzuschränken. Eine wesentliche Rolle für eine positivere Entwicklung ab 2010/2011 hätte etwa die Tatsache gespielt, dass im Fall der Elfenbeinküste zum ersten Mal afrikanische Staaten eine Sondersession verlangten und somit das frühere Blockdenken überwanden, dass dann im Kontext des sogenannten arabischen Frühlings eine rasche und effiziente Reaktion auf die Eskalation in Libyen und auch in Syrien zustande kam; im Falle von Libyen führten die Impulse auch zu Entscheiden des UNO-Sicherheitsrates, bei Syrien wurde die überraschend breite Allianz im Menschenrechtsrat im Sicherheitsrat von den Vetomächten Russland und China blockiert. Beigetragen zu einer positiveren Entwicklung hätte auch ab 2009 die stärker auf Multilateralismus ausgerichtete Obama-Administration in den USA.

Nowak erachtet es als positiv, dass ein breites thematisches Spektrum vom Rat stärker abgedeckt wird und auch wirtschaftliche Fragen wie Finanzkrise, Auslandverschuldung, Hedge-Fonds, Steuerflucht oder Armut in einen menschenrechtlichen Bezug gesetzt werden. Gerade von den westlichen Staaten müssten diese Themen noch stärker als genuin menschenrechtliche aufgenommen werden, womit die gesamte Arbeit des Rates im Sinne einer Unteilbarkeit der Menschenrechte gestärkt werden könnte.

Negative Tendenzen

Der Generalsekretär von Amnesty International moniert, dass der Menschenrechtsrat viel zu viele Themen gar nicht anspricht. Zahlreiche akute wie chronische Menschenrechtsverletzungen würden nach wie vor kaum Aufmerksamkeit erhalten. Die Rechenschaftspflicht bei Menschenrechtsverletzungen funktioniere nur sehr begrenzt. Und zu viele der an sich guten Entscheide und Empfehlungen des Rates könnten nicht wirklich umgesetzt werden.

Der Menschenrechtsrat stehe in Gefahr, ein Opfer seiner selbst zu werden. Die Menge an Resolutionen, Berichten, Experten, Panels usw. ist gemäss Salil Shetty von Amnesty International für kleinere Delegationen und NGOs nicht zu bewältigen. Was zentral und essenziell wäre, drohe im routinemässigen Getriebe des Rates und in Reaktionen auf die unmittelbare Aktualität unterzugehen. Prioritäten der Menschenrechtsarbeit könnten nicht festgelegt und schon gar nicht nachhaltig verfolgt werden.

Notwendige Reformschritte

Der Generalsekretär von Amnesty International setzt bei der Zusammensetzung der Mitgliedstaaten  an: «Gegen die Realität, dass der Rat ein politisches Organ ist, müssen wir weniger Macht- und Allianzpolitik und mehr andere Politik anstreben. (...) Wir müssen der Doppelmoral ein Ende setzen, die es den mächtigen Staaten und deren Verbündeten erlaubt, sich der Kritik zu entziehen. Es ist Zeit, dass wir dies sehr viel ernsthafter angehen.» Er verlangt Kampfwahlen statt Absprachen: «Die Kandidaten müssen Wahlversprechen abgeben und ihre Kandidatur in Hearings verteidigen. Und die Generalversammlung muss ihre Macht wirklich nutzen, jedes Mitglied des Rates zu suspendieren, das schwere und systematische Verletzungen der Menschenrechte begangen hat.» Bisher ist nur einmal, nämlich im Fall von Libyen 2011, die Mitgliedschaft eines Staates aufgehoben worden. In diesem Zusammenhang bleibt die häufige und oft starre Positionierung in, insbesondere geografischen, Staatenblöcken, eine zentrale Problematik, die durch unkonventionelle Allianzen von Staaten und auch durch den Druck der Zivilgesellschaft durchbrochen werden muss. In letzter Zeit waren Entscheidfindungsprozesse häufiger, bei denen etwa die afrikanischen oder – etwa im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte – auch die EU-Staaten nicht mehr eine einheitliche konservative Position einnahmen.

Der UNO-Menschenrechtsrat – dies fordern sowohl NGOs als auch Staaten wie die Schweiz –, muss besser ins gesamte UNO-System integriert werden. Menschenrechtsstandards müssten auf allen UNO-Ebenen zur zentralen Grundlage der Politikplanung und des Handelns werden. Insbesondere die Kooperation zwischen dem UNO-Sicherheitsrat und dem UNO-Menschenrechtsrat ist entscheidend; dem UNO-Menschenrechtssystem soll dabei stärker die Rolle eines Frühwarnsystems für die explosive Gefährdung von Frieden und Sicherheit zukommen. Der UNO-Generalsekretär unterstützt Anstrengungen in dieser Richtung mit seiner «Human Rights up Front Initiative» im Blick auf grossflächige und schwere Verletzungen der Menschenrechte.  Die Schweiz ist in dieser Frage diplomatisch aktiv.

Um die Umsetzung der Entscheide des Rates und die Verpflichtungen der Staaten besser begleiten und überwachen zu können, benötigen der Menschenrechtsrat und der UNO-Hochkommissar für Menschenrechte mehr Ressourcen.

Noch viel stärker als bisher müssen Menschenrechtsorganisationen und die Zivilgesellschaft insgesamt und zwar weltweit in sämtliche Aspekte und Phasen der Arbeit des Menschenrechtsrates einbezogen werden. Menschenrechtsverteidiger/-innen, die mit der UNO zusammenarbeiten, muss unbedingt der grösstmögliche Schutz vor Einschüchterung und Repression gewährt werden. Zur Prävention, Untersuchung und Wiedergutmachung von Verletzungen ihrer Rechte braucht es einen institutionalisierten Mechanismus.

Gemeinsames NGO-Papier

Eine Gruppe der wichtigsten in Genf tätigen Menschenrechtsorganisationen hat am 28. April 2016 aus Anlass des 10jährigen Jubiläums des Menschenrechtsrats ein gemeinsames Papier veröffentlicht, das konkrete Ideen zur besseren Wirksamkeit dieser Institution aufzeigt. Die Forderungen betreffen eine stärkere Berücksichtigung menschenrechtlicher Kriterien für die Wahlen in den Menschenrechtsrat, eine stärkere Betonung der Umsetzung von verabschiedeten Resolutionen, einen besseren Umgang mit Situationen schwerer systematischer Menschenrechtsverletzungen, verbesserte Schutzmechanismen für Menschenrechtsverteidiger/innen, welche mit UNO-Gremien zusammenarbeiten, sowie organisatorische Massnahmen zur verbesserten Wirksamkeit des Menschenrechtsrats.

Dokumentation

04.05.2016