Evaluation des UNO-Menschenrechtsrates: Einschätzungen und Themenvorschläge

Der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen muss 2011, fünf Jahre nach Aufnahme seiner Arbeit, sein bisheriges Funktionieren überprüfen und überarbeiten. Dies fordert die Gründungsresolution 60/251 vom 15. März 2006. Die Vorbereitungen für diese Evaluation sind in Genf und New York formell angelaufen. Der Präsident des Menschenrechtsrates hat eine Arbeitsgruppe eingesetzt, welche die Überprüfung strukturieren soll. Sie wird sich erstmals Ende Oktober 2010 treffen. Obwohl die Evaluation offiziell erst nächstes Jahr stattfinden wird, hat auf informeller Ebene die Debatte darüber, wie die Arbeit des Rates zu bewerten sei, längst begonnen. Die schweizerische Sicht hat Botschafter Thomas Greminger unlängst in einem Referat skizziert.

Ergebnisse der Wilton-Park-Konferenz

Ein erstes breit abgestütztes informelles Treffen zur Festlegung der Stossrichtung des Evaluationsprozesses war Mitte Januar 2010 an einer Wilton-Park-Konferenz erfolgt. Der 14seitige Bericht über die Konferenz wurde unlängst veröffentlicht. Demnach werden während der Evaluation wohl insbesondere folgende Themen aufgegriffen: Kriterien für eine Mitgliedschaft, Stärkung der Rolle des Ratspräsidenten, Erhalt der Unabhängigkeit der Sonderberichterstatter, Verbesserung der Instrumente im UPR-Prozess sowie den vermehrten Einbezug der Zivilgesellschaft. Darüber hinaus erwähnt der Bericht auch die teilweise problematische Beziehung des Menschenrechtsrates zu andern UNO-Gremien, insbesondere zum Hochkomissariat für Menschenrechte, zum Beratenden Ausschuss, zur Dritten und Fünften Kommission der Generalversammlung sowie zum Sicherheitsrat.

  • Reviewing the work and functionning of the Human Rights Council: What are the priority issues?
    Bericht der zweitägigen Konferenz in Englisch (pdf, 14 S.)
  • Human Rights Council Review
    Informationen zur Evalutation auf der Website des Büros vom UNO-Hochkomissariat für Menschenrechte, u.a. mit Links auf weitere Berichte von Tagungen und Treffen zwischen Staatspersonen, eingesetzten Arbeitsgruppen und NGOs

Zwischenfazit aus schweizerischer Sicht

Im April 2010 hat die Gesellschaft Schweiz-UNO dem UNO-Menschenrechtsrat eine Tagung gewidmet. Anlässlich dieser Veranstaltung beleuchtete Botschafter Thomas Greminger, Leiter der Politischen Abteilung IV des Eidg. Departementes für auswärtige Angelegenheiten (EDA), positive wie negative Punkte in der bisherigen Arbeit des Menschenrechtsrates aus Sicht der Schweiz.

Dem Rat sei es gelungen, dem Thema Menschenrechte im UNO-System eine höhere Visibilität zu verschaffen, meinte Greminger. Diese höhere Sichtbarkeit ist den neuen Instrumenten des Gremiums zu verdanken, etwa der Möglichkeit, Sondersessionen einzuberufen oder dem Länderüberprüfungsexamen (UPR-Prozess). Letzterer habe bei der öffentlichen Verwaltung zur Folge, dass sie sich durchs ganze Jahr mit den Menschenrechten befasse. Positiv bewertet Greminger auch, dass der Menschenrechtsrat als Ort der Partnerschaft und des Dialogs konzipiert sei: «Der Rat verbessert vielleicht nicht die aktuelle Lage der Opfer, der Vernachlässigten und Ausgegrenzten, aber er verändert die künftige Politik des betroffenen Staates und die Beziehungen anderer Staaten zu ihm.»

Eine Herausforderung ist gemäss Greminger, dass Plenumsdebatten und Resolutionsverhandlungen häufig im Zeichen einer Blockbildung stehen. Es bestehe die Tendenz, dass der Rat sich stark auf den Nahostkonflikt fokussiere. Problematisch sei ausserdem das Bestreben einiger Staaten, den Sonderberichterstatter/innen vermehrt Verhaltensvorgaben aufzuerlegen sowie die zunehmende Infragestellung der länderbezogenen Mandate von Sonderberichterstattern/-innen. Trotz einer Reihe von Instrumenten, die Ländersituationen zu überprüfen, sei es dem Rat bisher nicht gelungen, diese konstruktiv einzusetzen, um den Menschenrechtsverletzungen Einhalt zu gebieten. Hier sieht Greminger Handlungsbedarf: «Wir müssen Mittel finden, um auf solche Situationen mit konstruktiven Lösungen zu reagieren, zu denen sich auch die betroffenen Behörden bekennen und die von ihnen mitgetragen werden.»

Unabhängigkeit des Hochkomissariats in Gefahr?

Greminger erwähnt darüber hinaus einen kritischen Punkt, der bisher wenig Beachtung fand: Offenbar stellen einige Staaten im Menschenrechtsrat die Autonomie des Hochkomissariats für Menschenrechte stark in Frage. Gemäss Greminger wollen sie erreichen, dass dessen Arbeit und Ausrichtung vermehrt durch den Menschenrechtsrat gesteuert wird. Die Schweiz werde gegen dieses Bestreben vorgehen, denn das Hochkommissariat gehöre dem Sekretariat der Vereinten Nationen an und unterstehe folglich der politischen und budgetären Kontrolle der Generalversammlung. Ausserdem vertrete es die Interessen der gesamten internationalen Gemeinschaft.

Zu den weiteren Akzenten, welche die Schweiz künftig im Menschenrechtsrat setzen will, gehören gemäss Greminger das Weiterführen und Fördern des sachlichen Dialogs über Gruppengrenzen hinweg und die Erarbeitung einer sinnvollen Arbeitsteilung zwischen dem Menschenrechtsrat und der Dritten Kommission der UNO-Generalversammlung.

Die unabdingbare Voraussetzung für dieses Programm, nämlich die Wiederwahl in den Menschenrechtsrat nach einer einjährigen Pause, hat die Schweiz inzwischen geschafft.

Innenpolitische Passivität in der Schweiz

Humanrights.ch/MERS verfolgt die Arbeit des UNO-Menschenrechtsrates seit dessen Gründung und kann sich vielen Einschätzungen Gremingers anschliessen. Auch die konkrete Mitarbeit der Schweizer Delegation im Menschenrechtsrat beurteilen wir durchaus positiv. Doch leider sind die Bemerkungen von Botschafter Greminger zum Umgang der Schweiz mit den Empfehlungen des Menschenrechtsrats im UPR-Verfahren sehr vage geblieben.

Wir sind zwar auch der Meinung, dass das UPR-Verfahren in kooperationswilligen Staaten zur Stärkung der Menschenrechte beitragen kann. Voraussetzung dafür ist jedoch, dass ein Staat diese Chance auch erkennt und bereit ist, strukturelle Schwächen einzugestehen und Gegenmassnahmen zu ergreifen. In der Schweiz kann davon keine Rede sein. Die UPR-Empfehlungen wurden innenpolitisch bisher kaum zur Kenntnis genommen. Nicht nur die Kantone, sondern auch das Parlament und die Departemente des Innern und der Justiz verhalten sich weitgehend desinteressiert. Solange die Verantwortung für die innenpolitische Umsetzung der UPR-Empfehlungen dem Aussendepartement zugeschanzt bleibt, wird sich an dieser Situation nicht viel ändern. Die Schweiz läuft Gefahr, anlässlich der Review der Empfehlungen im Jahre 2012 entweder kaum etwas vorweisen zu können oder aber sich mit rhetorischer Schönfärberei behelfen zu müssen, wie dies zweifellos viele andere Staaten auch tun werden.

Kritik von NGO-Seite an der Gestaltung des UPR-Verfahrens

Das UPR-Verfahren ist von vielen internationalen NGOs kritisch beurteilt worden, weil es zu verfälschten Einschätzungen der Lage in wenig kooperationswilligen Staaten führte. Einigen Staaten gelang es, kritische Menschenrechtsorganisationen von den Anhörungen fern zu halten. Zudem haben gewisse Staaten einander auch «gedeckt» und während des Länderexamens von befreundeten Staaten möglichst viel Redezeit für Lobreden verstreichen lassen. Humanrights.ch/MERS ist der Meinung, dass das UPR-Verfahren auf keinen Fall die Arbeit der UNO-Vertragsüberwachungsorgane ersetzen kann. Dies gilt auch für die Sonderberichterstatter, für die das Länderexamen auf keinen Fall eine Alternative, sondern lediglich eine Ergänzung sein kann.