UNO-Menschenrechtsrat: Polarisierung als Zeichen für Fortschritt

Am 26. September endete in Genf eine ereignisreiche Session des UNO-Menschenrechtsrats. Michael Ineichen vom International Service for Human Rights (ISHR) in Genf war während der Session vor Ort und hat die Anliegen der Zivilgesellschaft vertreten. In einem analytischen Rückblick zeigt Ineichen anhand zweier umstrittener Resolutionen, wie die diplomatischen Prozesse hinter den Kulissen des Menschenrechtsrates spielen. Er ist überzeugt, dass die derzeit oft beklagte Polarisierung des höchsten Menschenrechtsgremiums der UNO nicht grundsätzlich negativ, sondern als Zeichen von Fortschritt zu werten ist. Humanrights.ch hat den aufschlussreichen Beitrag mit freundlicher Genehmigung des Autors ins Deutsche übersetzt.

Artikel von Michael Ineichen vom 29.9.2014 auf ISHR.ch

Die 27. Session des UNO-Menschenrechtsrat endete mit einem Höhenpunkt. Nach einem Abstimmungsmarathon und einem Tag voller Spannung sprach sich das wichtigste Menschenrechtsgremium der Vereinten Nationen deutlich gegen jegliche Diskriminierung und Gewalt aufgrund sexueller Orientierung und Geschlechtsidentität aus. Zudem forderte der Rat die Staaten einstimmig dazu auf, den zivilgesellschaftlichen Handlungsspielraum zu erweitern und zu beschützen und zwar auf nationaler und internationaler Ebene.

Einige haben über den Nutzen und die Wichtigkeit dieser zwei Resolutionen geschrieben – zum einen die sogenannte SOGI-Resolution, die, nach einer Reihe von schmerzhaften Versuchen, sie auszubremsen, nun erstmals seit 2011 bestätigt worden ist und zum andern die Resolution zum Handlungsspielraum der Zivilgesellschaft. Wenig gesagt wurde hingegen über die scheinbar akute Polarisierung im UNO-Menschenrechtsrat, welche mit der Annahme der zwei Resolutionen einherging - dies obwohl Diplomaten in Genf das angespannte Klima der letzten drei Wochen gerne betonen. Zwar beschäftigten sich die zwei Resolutionen mit zwei sehr verschiedenen Themen. Doch bei beiden waren die Ursachen für die Meinungsverschiedenheiten und der schlussendliche Schlüssel zum Erfolg  dieselben, weshalb ein Blick auf die dahinter liegenden Dynamiken aufschlussreich ist.

In diplomatischen Kreisen der UNO ist das Beklagen der polarisierten Stimmung im Menschenrechtsrat nichts Neues. Diese war im Verlaufe des Jahres 2014 immer wieder ein Thema. Tatsächlich traten sie am deutlichsten zutage, bevor der Menschenrechtsrat überhaupt ins neue Jahr startete. Sofort nachdem die UN-Generalversammlung Ende  2013 China, Russland, Saudi-Arabien und Kuba als neue Mitglieder in den Menschenrechtsrat gewählt hatte, machte die Rede von „einer schwierigeren Zusammensetzung“ die Runde. Damit einher ging etwa die Klage, wie absurd es doch sei, systematische Menschenrechtsverletzer als „Polizei über die Menschenrechte“ einzusetzen. Ab Beginn der Märzsession des UNO-Menschenrechtsrats fürchteten Diplomaten/-innen, UNO-Beamte/-innen und NGO-Vertreter/innen den Einfluss, den die neuen Mitgliedsstaaten auf die Aufgaben des Rats, wie den Schutz der Menschenrechte und  die Anprangerung von Menschenrechtsverletzungen, haben würden.

Was steckt hinter der Polarisierung?

Man sagt, dass die überbordende Polarisierung zum Scheitern der früheren UNO-Menschenrechtskommission und zur Entstehung des heutigen UNO-Menschenrechtsrats im Jahr 2006 geführt habe. Doch bedeutet dies, dass Polarisierung komplett vermieden werden sollte? Oder sind Elemente dieser Polarisierung vielleicht ein Massstab für die Relevanz der Arbeit des Rates und damit ein positiver Ausdruck des ständigen Voranschreitens in zeitgemässen und wichtigen Menschenrechtsthemen?

Die Erfahrungen mit den beiden erwähnten Resolutionen veranschaulichen, dass letzteres  näher an der Wahrheit liegt. Zu Fortschritten im Bereich der Menschenrechte kommt es naturgemäss nur stufenweise; sie stellen bestehende Hierarchien und Machtstrukturen in Frage und sind somit eine Herausforderung für die Mächtigen. Widerstände, die auf Eigeninteressen zurückzuführen sind, müssen deshalb erwartet werden, sowohl auf nationaler wie internationaler Ebene.

Auf UNO-Ebene gelangen diese Widerstände häufig dann zum Ausdruck, wenn sich Staaten zu kritischen Menschenrechtsthemen positionieren müssen. So war etwa die  Opposition Saudi-Arabiens gegenüber dem Schutz aller Personen ungeachtet ihrer sexueller Orientierung und Geschlechtsidentität ziemlich vorhersehbar. Genauso naheliegend ist es, wenn Russland und China angesichts ihrer eigenen repressiven Politik verhindern wollen, dass die Vereinten Nationen ihr Engagement für den zivilgesellschaftlichen Handlungsspielraum intensivieren. Polarisierung als solche ist also nicht negativ und lässt sich mit der richtigen Herangehensweise auf ein tragbares Niveau reduzieren.

Gegen die Selbstzensur im UNO-Menschenrechtsrat

Eine solche Herangehensweise erfordert einen  prinzipienorientierten, menschenrechtlichen Führungsstil, auf nationaler sowie internationaler Ebene. Es braucht dafür eine aktive und kritische Zivilgesellschaft, welche es wagt zu „irritieren“, wie es der UNO Hochkommissar für Menschenrechte, ein führender UNO- Menschenrechtsbeamter, ausdrückte. Es ist wichtig, dass Opfer von Menschenrechtsverletzungen direkt zu Wort kommen. Es braucht aber auch behutsame Diplomatie von einer Reihe von Akteuren, namentlich von Staaten, NGOs und der UNO selbst, die bereit sein müssen, bedeutsame diplomatische und politische Ressourcen zu investieren.

Anstatt die Angst vor einer Polarisierung zu pflegen – was zu Selbstzensur und Stagnation in der Arbeit des UNO-Menschenrechts führen kann – müssen die Quellen für Missstimmungen im Menschenrechtsrat analysiert und Strategien zu deren Überwindung entwickelt werden. Hilfreich sind diesbezüglich die jüngsten Erfolge der Resolutionen zur sexuellen Orientierung und Geschlechtsidentität sowie im Bereich der Zivilgesellschaft, die trotz der anhaltenden Opposition durch mächtige politische Akteure, zustande kamen.

Die wichtige Rolle der Zivilgesellschaft

Im ersten Fall führten hauptsächlich Mitglieder der Organisation für Islamische Zusammenarbeit (OIC), insbesondere Ägypten, die Opposition gegen jegliche Erwähnung von sexueller Orientierung und Geschlechtsidentität durch den Menschenrechtsrat an. Mit einer Reihe prozessualer Taktiken bekämpften sie Fortschritte im fraglichen Bereich. Trotzdem setzte sich die Resolution schliesslich durch. Eine absolute Mehrheit von 25 von insgesamt 47 Mitgliedern stimmte zugunsten eines UNO-Berichts über die Thematik, der im Juni 2015 erscheinen soll, und nur 14 lehnten den Vorschlag ab. Mehrere OIC-Mitglieder enthielten sich der Stimme, Benin verliess während der Abstimmung den Raum.

In erster Linie lag der Schlüssel zum Erfolg im enormen Aufwand, den die Zivilgesellschaft betrieben hatte. Die Präsenz von LGBTI-Aktivisten in Genf und die Stimmen von Opfern während den letzten drei Jahren rüttelten die diplomatischen Kreise wach. Zweitens lässt sich das Gelingen darauf zurückführen, dass eine Gruppe lateinamerikanischer Länder (Brasilien, Chile, Kolumbien und Uruguay) sowie die Hochkommissarin für Menschenrechte und der Generalsekretär bedeutende politische und diplomatische Ressourcen investierten. Schliesslich trugen Diplomaten/-innen aus allen Weltregionen durch beharrliche Gespräche mit Staatenvertretern aller Länder und mit persönlichem Engagement zum Erfolg bei. Mit dieser Kombination von Einflussfaktoren gelang es dem Menschenrechtsrat trotz seiner vielleicht schlechtesten Zusammensetzung, die Arbeit zu einem Thema, welches oft als kontrovers dargestellt wird, entscheidend voranzutreiben.

Zusammenspiel von Druck und Dialog

Ebenso konnte der Menschenrechtsrat Fortschritte im Bereich des zivilgesellschaftlichen Handlungsspielraums verzeichnen. Im Speziellen wurden Verbesserungen bezüglich dem zivilgesellschaftlichen Zugangs zu Finanzierungsmöglichkeiten und zu Schutzmechanismen gegen Drohungen, Einschüchterungen und Vergeltungsmassnahmen erzielt. Die Staaten bekräftigten die Notwendigkeit nationaler Gesetzgebungen hinsichtlich der Zivilgesellschaft, um internationale Menschenrechte aufrechtzuerhalten.

Ähnlich wie die SOGI-Resolution sah sich die Resolution zum zivilgesellschaftlichen Handlungsspielraum mit erheblicher Opposition konfrontiert. Allerdings wurde sie einstimmig verabschiedet, nachdem die Gegner realisiert hatten, wie zwecklos ihr Widerstand ist. Das Zusammenspiel von vorsichtiger Diplomatie, Druck durch Regierungen und Zivilgesellschaft sowie Dialoge, die über traditionelle Konfliktlinien hinweg geführt wurden, führten schlussendlich zum Erfolg. Die bewegenden Kommentare einer Vertreterin Sierra Leones über die Bedeutung der Zivilgesellschaft in der Überwindung von Konflikten und die von Herzen kommenden Aussagen eines tunesischen Diplomaten über die wichtige zivilgesellschaftliche Rolle während der Revolution und Transition sind Zeugnisse dieser Herangehensweise.
Die Lehren dieser Erfahrungen sind offensichtlich.

Zwar können Meinungsverschiedenheiten und Polarisierung hinsichtlich menschenrechtlicher Themen in der UN zu politischem Stillstand führen, doch der Menschenrechtsrat entwickelt sich momentan nicht in diese Richtung. Fortschritte in menschenrechtlichen Fragen waren immer kontrovers, und werden es immer bleiben.

Um diese Kontroversen zu überwinden, braucht es Stimmen der Basis, gezielte Anstrengungen der Zivilgesellschaft und von Staaten, persönliche Engagements und die Bereitschaft zum Dialog. Eine solche Vorgehensweise ermöglicht es  am wirkungsvollsten, das menschenrechtliche Prinzip der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, dass alle Menschen frei und gleich an Würde und Rechte geboren sind, zu verwirklichen.

Originaltext

Weiterführende Informationen

20.10.2014