Zwangsausschaffungen von Ausländern/-innen auf dem Luftweg

Die Schweizer Behörden schaffen ausländische Staatsangehörige mit einem Wegweisungsentscheid, deren Aufenthalt nicht toleriert wird und die nicht freiwillig ausreisen, in ihre Heimatstaaten zurück. Solche Zwangsausschaffungen finden in der Regel über den Luftweg statt (sogenannte Sonderflüge). Zwangsausschaffungen sind menschenrechtlich heikel, weil der Staat den Vollzug gegen den Willen der betroffenen Person erzwingt und damit massiv in die Rechte und Freiheiten dieses Menschen eingreift.

Vor, während und nach der Zwangsausschaffung sind deshalb von den Behörden Massnahmen zu treffen, damit der Vollzug in allen Etappen rechtmässig von statten geht. Zum Schutz der auszuschaffenden Personen hat der Gesetzgeber den Vollzug detailliert geregelt. Zudem gewährleistet seit einigen Jahren ein menschenrechtliches Monitoring, dass die Vorgaben eingehalten werden und der Vollzug sich laufend verbessern kann.

Wertvolles Monitoring

Seit Mitte 2011 war bei jedem Sonderflug ein/e unabhängige/r Beobachter/in mit von der Partie, sofern dieser aus dem Schengen-Raum hinaus führte. Die Nationale Kommission zur Verhütung von Folter (NKVF) organisiert die Flugbegleitungen seit Juli 2012 und berichtet jährlich über die Praxis der Behörden.

Das Ziel der NKVF ist «der menschenwürdige Vollzug der Wegweisung». Für die Realisierung dieser Aufgabe setzt die Kommission Experten/-innen in den Bereichen Medizin, Recht und Migration als Beobachende ein. Jeder Sonderflug wird von mindestens einer/m Beobachter/in begleitet und zwar in allen Phasen, d.h. bei der Anhaltung und polizeilichen Überführung an den Flughafen, beim Einstieg ins Flugzeug, während des Flugs bis zur Ankunft der überführten Person im Zielstaat.

Regelmässiger Austausch

Die Beobachter/innen erstatten nach jedem Sonderflug Bericht an die NKVF. Diese lässt die Erfahrungen der Beobachtenden in den Austausch mit den zuständigen Behörden einfliessen. Ausserdem verfasst die NKVF jährlich einen Gesamtbericht zuhanden des Eidg. Justizdepartements (EJPD) und der Konferenz der kantonalen Justizdirektoren (KKJPD). Darin formuliert die Kommission Empfehlungen an den Fachausschuss Rückkehr und Wegweisungsvollzug, ein Ausschuss, der vom Bundesamt für Migration (BFM) geleitet wird, sich aus Vertretern/-innen von Bund und Kantonen zusammensetzt und der die Kompetenz hat, Änderungen in den Verordnungen und Weisungen in die Wege zu leiten.

Problematische Punkte

Der Bericht der NKVF über ihre ausländerrechtliche Monitoringtätigkeit wird jeweils im Sommer veröffentlicht. Darin verweist die Kommission auf positive und negative Entwicklungen.

Verbesserungsbedarf ortete die NKVF 2013 in ihrem Bericht über die Monitoringtätigkeit insbesondere beim Informationsaustausch im medizinischen Bereich. Sie plädierte damals auch dafür, dass die Praxis der Kantone bei der Anhaltung und Zuführung der Personen, die ausgeschafft werden sollen, vereinheitlicht wird. Sie bemängelte des Weiteren, dass in Einzelfällen zwangsweise Beruhigungsmittel verabreicht wurden.

Im Berichtsjahr 2014 kam es offenbar zu keinen weiteren Fällen zwangsweiser Verabreichung von Beruhigungsmitteln, was die NKVF als positive Entwicklung beurteilte. Zwischen Mai 2013 und April 2014 begleitete sie 26 Zuführungen und 52 zwangsweise Rückführungen, das sind ungefähr gleich viele wie in den Vorjahren. Die NKVF ortet weiterhin Potential für Verbesserungen. Sie fordert, dass «die teilweise eingesetzte vorbeugende Vollfesselung nur in Fällen körperlich manifestierter Renitenz angewendet» wird. Wie bereits im Vorjahr äusserte die NKVF Bedenken in Bezug auf die unterschiedlichen Praktiken der Kantone bei der Anhaltung und Zuführung von Rückzuführenden sowie wegen der lückenhaften Weitergabe von medizinisch relevanten Informationen.

Eingriffe in diverse geschützte Bereiche

Der Staat greift bei einer Zwangsausschaffung in vielfältiger Weise in die Rechte der auszuschaffenden Menschen ein. Betroffen sind insbesondere alle mit dem Recht auf Leben und der persönlichen Freiheit verbundenen Rechte (Art. 10 BV), allenfalls auch das Recht auf Familienleben der auszuschaffenden Person oder von Angehörigen (Art. 14 BV). Durch die Inhaftnahme muss ausserdem insbesondere das absolute Verbot von Folter und unmenschlicher, erniedrigender Behandlung vom Staat geachtet, geschützt und gewährleistet werden (Art. 10 BV Abs. 3). Auch muss den besonderen Bedürfnissen der Auszuschaffenden Rechnung getragen werden, etwa wenn deren Gesundheitszustand schlecht ist.

Todesfälle

Mehrfach liess die Schweiz die gebotene Umsicht für den Einzelfall vermissen. Dabei kam es in einigen Fällen für die auszuschaffenden Personen zu dramatischen Konsequenzen. In den Jahren 2001 und 1999 starb je ein ausländischer Staatsangehöriger während einer Zwangsausschaffung. Letztmals verstarb sodann am 18. März 2010 ein Mann nigerianischer Herkunft bei der Überführung durch die Polizei in ein Flugzeug auf dem Flughafen Kloten.

Die Modalitäten und konkreten Bedingungen bei Zwangsausschaffungen werden von Seiten der Zivilgesellschaft seit langem kritisiert. Viele Nichtregierungsorganisationen sind gegen die sogenannten Level IV Ausschaffungen, bei denen die Auszuschaffenden an Händen und Füssen auf einem Rollstuhl voll gefesselt werden. Einige Schweizer NGOs wie Augenauf oder Amnesty International begleiten die Praxis des Bundes kritisch und halten die Behörden an, gewisse Mindeststandards einzuhalten.

Zu den Praktiken der Schweiz im Bereich Zwangsausschaffungen haben sich im übrigen auch diverse Gremien der UNO und des Europarates geäussert und konkrete Empfehlungen gemacht. 

Gesetzliche Grundlagen

Zwangsausschaffungen sind im Zwangsanwendungsgesetz (ZAG) und in der dazugehörigen Verordnung geregelt. Sie sind seit Januar 2009 in Kraft, d.h. erst seither gelten für die gesamte Schweiz einheitliche Regeln bei der Anwendung von Zwangsmassnahmen. Die Rechtserlasse halten die Bedingungen fest, unter denen die Polizei generell zu Zwangsmitteln greifen darf. In Bezug auf die Zwangsausschaffung von ausländischen Staatsangehörigen hält das Gesetz etwa fest, dass Zwangsmedikation zur Ruhigstellung verboten ist.

Wichtig für den Vollzug von Zwangsausschaffungen ist zudem die die EU-Rückführungsrichtlinie, die seit 2011 in Kraft ist. Als Schengen-Mitglied ist auch die Schweiz verpflichtet zur Umsetzung der Richtlinie, die die Staaten mitunter verpflichtet, ein menschenrechtliches Monitoring von Zwangsausschaffungen einzurichten. Die Rückführungsrichtlinie war der unmittelbare Grund zur Errichtung des Monitorings für Zwangsausschaffungsflüge in der Schweiz. Beobachtern/-innen sind gemäss der Richtlinie nur obligatorisch, wenn ein Flug aus dem Schengen-Raum hinaus führt. Innerhalb des Schengen-Raums werden Zwangsrückführungen weiterhin nicht von unabhängigen Beobachtern/-innen begleitet.

2011 ortete ein Gutachten Korrekturbedarf

Die menschenrechtlichen Schranken von Zwangsausschaffungen sind im Übrigen in einem Gutachten des Schweiz. Kompetenzzentrums für Menschenrechte (SKMR) erarbeitet worden. Diese Analyse im Auftrag der NKVF zeigte 2011, dass bei Zwangsausschaffungen auf dem Luftweg ein klarer Korrekturbedarf besteht, namentlich in Bezug auf die medizinische Begleitung, die Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips bei Fesselungen, die überfallmässige Überwältigung der ausländischen Staatsangehörigen ohne Vorinformation sowie in Bezug auf den Toilettengang im Flugzeug.

Vorgeschichte: Schwierige Suche für den Bund

Ab Herbst 2010 suchte das BFM eine Stelle, die den Monitoring-Auftrag für die zwangsweisen Rückführungen übernehmen konnte. Die Suche gestaltete sich schwierig. Das Schweizerische Rote Kreuz etwa sagte im Oktober 2010 ab mit der Begründung, das Internationale Rote Kreuz wolle nicht, dass eine nationale Organisation diese Arbeit übernehme, weil dies die Unabhängigkeit der ganzen Rotkreuzbewegung gefährde. Interesse bekundete hingegen die Schweizerische Flüchtlingshilfe (SFH). Um den Auftrag auszuüben, hätte sie allerdings andere Mandate abgeben müssen, die sie für den Bund oder die Kantone ausübt.

Nach längerer Suche übergab das BFM den Monitoring-Auftrag vorübergehend dem Schweiz. Evangelischen Kirchenbund (SEK). Davor hatte die NKVF sieben Flüge begleitet, als Übergangslösung. Gemeinsam mit dem SEK und der SFH wählte und bildete das BFM schliesslich die Beobachter/innen aus. Insgesamt 10 Sonderflüge begleiteten diese Beobachter/innen zwischen Juni und Dezember 2011. Auch zu dieser Pilotphase gab es einen Bericht, der auf humanrights.ch dokumentiert ist.

Nach Ende der Pilotphase übernahm ab Juli 2012 die NKVF das Mandat für das Monitoring der ausländerrechtlichen Zwangsmassnahmen definitiv. 

Sonderflüge: Empfehlungen für das Ausschaffungsmonitoring

(Artikel vom 03.04.2012)

    Nachdem am 22. März 2012 bekannt gegeben wurde, dass die Sonderflüge für Zwangsausschaffungen künftig von der Nationalen Kommission zur Verhütung der Folter NKVF beobachtet werden, hat nun die Schweizer Sektion von Amnesty International eine Reihe von Empfehlungen veröffentlicht, welche die Mindeststandards für Ausschaffungs-Flüge ergänzen sollen. Die Empfehlungen sind eine Reaktion auf den Abschlussbericht des Schweizerischen Evangelischen Kirchenbundes zur Pilotphase in Sachen Ausschaffungs-Monitoring sowie auf weitere Erfahrungs-Berichte.

    Die Empfehlungen von Amnesty International sind sehr konkret gehalten. Sie betreffen folgende heiklen Themen:

    • Mangelnde Vorbereitung der Rückzuführenden
    • Mängel bei der Übergabe der medizinischen Daten der Rückzuführenden.
    • Unterschiedliche Handhabung des Verhältnismässigkeitsprinzips durch die einzelnen Polizeikorps
    • Verabreichung von Beruhigungsmitteln durch die begleitenden Ärztinnen und Ärzte
    • Toilettengang im Flugzeug
    • Rückführung von psychisch kranken Personen
    • Rückführung von Familien
    • Kontaktnahme der Beobachtenden mit den Rückzuführenden

    humanrights.ch / MERS begrüsst diese Stellungnahme. Wir gehen davon aus, dass die NKVF diese Empfehlungen sehr ernst nehmen wird.

    Dokumentation

    Weiterführende Informationen