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Direkte Demokratie - Grundrechte - Menschenrechte

Direkte Demokratie und Menschenrechte

Seit der Annahme der Minarett-Initiative entstand eine lebhafte Diskussion darüber, wie das delikate Verhältnis zwischen der direkten Demokratie einerseits und den Grundrechten sowie den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz andererseits wieder ins Gleichgewicht gebracht werden kann. Humanrights.ch verfolgt diese Diskussion kritisch und mit besonderem Augenmerk auf einen verbesserten Grundrechtsschutz auch vor Volksinitiativen.

Direkte Demokratie: die Volksrechte

Die Schweiz ist eine direkte Demokratie. Die gesetzgebende Gewalt (Legislative) wird also nicht nur durch gewählte Volksvertreter/innen im Parlament ausgeübt, sondern auch durch das Volk, verstanden als die Gesamtheit aller stimmberechtigten Schweizer Bürgerinnen und Bürger. Auf Bundesebene kann das Stimmvolk die Verfassung und die Gesetzgebung durch das Initiativrecht und das Referendum direkt beeinflussen. Besonders bedeutsam für unser Thema ist, dass eine Volksinitiative inhaltlich nur dann für ungültig erklärt werden kann, wenn sie gegen das zwingende Völkerrecht verstösst - also im Wesentlichen gegen das Folterverbot (inkl. Non-Refoulement), das Sklavereiverbot und das Verbot des Völkermords sowie einige weitere menschenrechtliche Garantien. Jede andere Volksinitiative, welche die Einheit der Materie respektiert, ist gültig und bewirkt bei ihrer Annahme eine entsprechende Änderung der Bundesverfassung.

Die Grundrechte in der Bundesverfassung

Die revidierte Bundesverfassung von 1999 enthält einen Katalog von Grundrechten, welche von der Würde des Menschen (Artikel 7) und dem Gleichheitsgebot (Artikel 8) über die verschiedenen Freiheitsrechte (10–28) und die Verfahrensgarantien (29–32) bis hin zu den politischen Rechten (33 und 34) reichen. Auch die Wirtschaftsfreiheit und der Schutz des Eigentums sind als Grundrechte verbrieft (26 und 27). Die meisten Grundrechte der Verfassung orientieren sich an der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und ihren Zusatzprotokollen, die ähnliche Rechte garantieren. Die Grundrechte sind also in der Regel durch den Menschenrechtsgerichtshof in Strassburg (EGMR) zusätzlich geschützt.

Gerichtliche Überprüfung des Schutzes der Grundrechte

Weil die Grundrechte sehr offen formuliert sind, ist bei einem neuen Gesetz im Voraus häufig noch unklar, ob und wie die Grundrechte tangiert sind. Das wird öfters erst im Anwendungsfall klar. Deshalb bedarf der Grundrechtsschutz einer gerichtlichen Überprüfung und gegebenenfalls der Durchsetzung im Einzelfall. Das Gericht muss dann abklären, ob das öffentliche Interesse an der Einhaltung des Gesetzes im konkreten Einzelfall höher zu gewichten ist als die Grundrechte des Betroffenen (sogenannte «Verhältnismässigkeitsprüfung»).

Seit 1875 kann das Bundesgericht ausserdem überprüfen, ob ein kantonales Gesetze nicht als solches gegen Grundrechte der Bundesverfassung verstösst. Bundesgesetze hingegen muss das Gericht anwenden, auch wenn sie gegen Grundrechte der Verfassung verstossen (sogenanntes «Anwendungsgebot»), denn in der Schweiz gibt es bis heute keine Verfassungsgerichtsbarkeit.

Die EMRK als Absicherung

Grundrechte gelten in keiner Rechtsordnung unumstösslich. In der Schweiz können sie durch die Rechtsprechung, das Parlament oder Volksentscheide auf legale Weise empfindlich eingeschränkt werden – bis hin zur unrechtmässigen Einschränkung. Wenn das Parlament ein Bundesgesetz beschliesst, das ein Grundrecht der Verfassung in bestimmten Belangen faktisch ausser Kraft setzt, so müssen die Schweizer Gerichte wegen der fehlenden Verfassungsgerichtsbarkeit das verfassungswidrige Gesetz im Prinzip dennoch anwenden. Nur dank der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) können das Bundesgericht und das Bundesverwaltungsgericht mit Verweis auf die EMRK die betroffenen Grundrechte trotzdem zur Geltung bringen. Auf diese Weise werden die Grundrechte der Schweizer Verfassung durch die EMRK geschützt.

Die Debatte: direkte Demokratie vs. Grundrechte

Kontrovers ist die Situation, wenn eine Volksinitiative eine neue Bestimmung in die Verfassung schreiben möchte, welche in gewissen Aspekten mit einem bestehenden Grundrecht kollidiert. Dies war zum Beispiel bei der Verwahrungs- und bei der Ausschaffungsinitiative der Fall.

In der politischen Auseinandersetzung über diese Problematik vertritt das eine Lager die Meinung, dass die Volksrechte uneingeschränkt Vortritt haben vor den verankerten Grund- und Menschenrechten (mit Ausnahme des «zwingenden Völkerrechts»). Sie begründen dies mit der staatlichen Souveränität der Schweiz, die im Falle einer Volksinitiative vom Volk ausgeübt wird. Es sei nicht möglich, dass die höchste Gewalt des Staates in irgendeiner Weise, etwa durch die Grundrechte, beschränkt werde. Anhängerinnen und Anhänger dieser Position haben denn auch die sogenannte «Selbstbestimmungsinitiative» lanciert, welche den Vorrang der Volksrechte über das Völkerrecht in der Verfassung verankern soll.

Das andere Lager ist im Gegenteil davon überzeugt, dass die Grund- und Menschenrechte – mit Ausnahme des «zwingenden Völkerrechts» – im schweizerischen System der direkten Demokratie zu wenig abgesichert sind. Doch verschiedene Anläufe zur Reformierung des Initiativrechts oder zur Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit sind politisch gescheitert. Einigkeit besteht in diesem Lager darüber, dass die von der Selbstbestimmungsinitiative angestrebte Schwächung der international verbrieften Grund- und Menschenrechte der komplett falsche Weg ist, um das Problem anzugehen.

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