Evaluation des UNO-Menschenrechtsrats: Enttäuschendes Resultat

Mit der Resolution A/65/L.78 der UNO-Generalversammlung vom 14. Juni 2011 wurde die seit dem Herbst 2010 laufende Evaluation des UNO-Menschenrechtsrats abgeschlossen. Die Resolution bestätigt in erster Linie den Status quo sowie die Selbstevaluation des UNO-Menschenrechtsrats vom 25. März 2011, welche lediglich einige technische und administrative Veränderungen vorsieht.

Internationale NGO schwer enttäuscht

Damit hat der Berg eine Maus geboren. Nicht einmal die bescheidensten Erwartungen an eine Reform des Menschenrechtsrats haben sich erfüllt. Entsprechend enttäuscht zeigen sich die internationalen NGO (Amnesty International, Human Rights Watch u.a.m.) in einem offenen Brief vom 21. Juni 2011.

Insbesondere bemängeln die NGO, dass es nicht gelungen ist, mit geeigneten Massnahmen eine wichtige Vorgabe der Gründungsakte des UNO-Menschenrechtsrats von 2006 (Res. 60/251) zu bestärken, wonach das Wahlprozedere für den Menschenrechtsrat gewissen qualitativen und wettbewerbsmässigen Kriterien genügen muss. Diese Vorgabe wurde bisher sträflich ignoriert und wird voraussichtlich auch nach der Evaluation ignoriert werden. Dies hat die Konsequenz, dass Staaten mit einer sehr schlechten Menschenrechtsbilanz in den Menschenrechtsrat gewählt werden können, was wiederum das Ansehen und die Glaubwürdigkeit des Gremiums insgesamt empfindlich schmälert.

Reform-Forderungen der Zivilgesellschaft

Um begreifen zu können, wie schwer die Enttäuschung auf zivilgesellschaftlicher Seite wiegt, muss man sich deren Engagement für einen minimalen Anforderungskatalog an eine Reform des Menschenrechtsrats vor Augen halten. In zahlreichen Treffen, Konferenzen und Arbeitspapieren wurden die Forderungen erarbeitet, zum Beispiel an einer internationalen Konferenz in Berlin im Oktober 2010:

  • Thematisieren von kritischen Menschenrechtssituationen, unabhängig von arithmetischen oder politischen Mehrheiten innerhalb des Gremiums. (Forderung nach einem institutionellen Auslösemechanismus für die Thematisierung von Menschenrechtssituationen);
  • Mitgliedschaft im Menschenrechtsrat (Forderung nach mehr Wettbewerb bezüglich der Qualität der Menschenrechtsarbeit von Mitgliedsstaaten);
  • Sonderberichterstatter und Special Procedures (Forderung nach Kriterien, welche die Kooperationsbereitschaft von Staaten bewerten);
  • UPR/Länderexamen (Forderung, es sei ein effektives Follow-up zu den Empfehlungen aufzubauen);
  • Klärung der Beziehung des UNO-Menschenrechtsrates zu seinen Unterorganen sowie zum Büro des Hochkommissariats für Menschenrechte.

Organisationen wie der «International Service for Human Rights ISHR» haben ausserdem versucht, die Diskussionen in Genf während der Evaluation durch gezieltes Lobbying mit differenzierten und glasklaren zivilgesellschaftlichen Minimalforderungen zu beeinflussen.

Rückblick auf die Selbstevaluation des Menschenrechtsrats

Keine einzige der zentralen zivilgesellschaftlichen Forderungen wurde schliesslich in das Schlussdokument der Generalversammlung aufgenommen. Die entscheidende Chance wurde verpasst, als der Menschenrechtsrat am 25. März 2011 monatelange Verhandlungen einer Arbeitsgruppe mit der Verabschiedung eines Berichts abschloss, welcher lediglich verfahrenstechnische und kosmetische Veränderungen vorsieht. Dazu gehören folgende Punkte:

  • Die Modalitäten für die Rednerliste im UPR sollen so geändert werden, dass alle Redner, die sich melden, zu Wort kommen können. Die Rededauer wird der Menge von Rednern angepasst.
  • Der Turnus im UPR wird von einer vierjährlichen Überprüfung zu einer viereinhalb-jährlichen verlängert.
  • Der Auswahlprozess für Sonderberichterstatter wird angepasst, nominierte Kandidaten müssen einen Motivationsbrief vorlegen.
  • Der Beratende Ausschuss des Rates wird künftig kurz vor der März- und Septembersession des Rates tagen, um eine bessere Interaktion zu gewährleisten.
  • Der Rat wird vermehrt auf moderne Informationstechnologien zurückgreifen, um die Partizipation und den Zugang aller Akteure zu erleichtern.

Der Diskussionsprozess, der zu diesem Resultat führte, war nach Angaben von NGOs geprägt von einem stetigen Zurückbuchstabieren seitens der Staaten (auf allen Seiten des politischen Spektrums) hin auf eine kompromissfähige Lösung. 

Polarisierung in der vorbereitenden Arbeitsgruppe

Um verstehen zu können, welche Gründe zu dem mageren Resultat führten, muss man sich die Diskussionen in der vorbereitenden Arbeitsgruppe in Erinnerung rufen.

Die intergouvernementale Arbeitsgruppe, welche vom Menschenrechtsrat das Mandat zur Evaluation erhalten hatte, traf sich letztmals im Februar 2011 in Genf. Der herausforderndste Punkt der Revision war offenbar die Suche nach einer mehrheitsfähigen Lösung für einen neuen Mechanismus, welcher es dem Menschenrechtsrat erlauben würde, gezielter und weniger selektiv auf kritische Menschenrechtssituationen zu reagieren.

Gemäss dem ISHR war die Diskussion durch eine Polarisierung innerhalb der Arbeitsgeruppe geprägt. Auf der einen Seite standen NGOs und westliche Staaten, die für einen effizienteren Mechanismus plädierten, um auf akute und chronische Menschenrechtsverletzungen adäquater reagieren zu können. Bereits in den ersten Sitzungen der Arbeitsgruppe hatte sich auf der andern Seite eine starke Ländergruppe bestehend aus den Blockfreien, den afrikanischen Staaten und der Organisation der islamischen Konferenz gegen jede Reform gestellt, welche es erlauben würde, gezielter und weniger selektiv auf kritische Menschenrechtssituationen zu reagieren. Auch waren diese Staaten nicht gewillt, den Schutz von Menschenrechtsverteidigern/-innen vor staatlichen Vergeltungsmassnahmen zu verbessern. In weiteren zentralen Punkten der Revision, so etwa im Umgang mit den Sonderberichterstattern/-innen, standen sich gemäss ISHR die beschriebenen Gruppierungen gegenüber.

Vor dem Hintergrund dieser Polarisierung nahm die Verhandlungsdynamik die Wendung, dass es von einer Mehrheit der Staaten schon als Erfolg gewertet wurde, die Verhandlungen mit einem konsensfähigen Schlussdokument abschliessen zu können. Die Alternative wäre ein Scheitern der Selbstevaluation des Menschenrechtsrats gewesen, was dessen Hauptschwäche, nämlich die politische Lagerbildung im Weltmasstab, in ein grelles öffentliches Licht gesetzt hätte. Der Preis für das Nicht-Scheitern war ein mutloses, letztlich ergebnisloses Schlussdokument.

26.07.2011